张晓栋  复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员

杜玉春  清华大学社会科学学院博士后

内容提要

集中民意民智、践行民主化是全过程人民民主的主要着力点。民意贯通是全过程人民民主的应有之义，包括吸纳、整合和尊重并回应民意。上海12345市民服务热线通过十余年的探索诠释了全过程人民民主在超大城市治理中的基层窗口的运行逻辑：作为民意吸纳的前沿哨所、数据融通的治理枢纽与政府回应的核心窗口。热线通过制度创新与技术赋能的深度融合，构建起了吸纳民意－整合民意－回应民意的民意贯通机制。上海的实践表明，政务热线平台的价值不仅限于对于民生诉求的收集汇总，更根植于对民意的精准感知、数据的有效融通和对诉求的回应与尊重，进一步彰显制度创新与技术赋能双轮驱动下全过程人民民主的基层生命力。

关键词

全过程人民民主；12345市民服务热线；民意贯通

2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区古北市民中心考察时首次指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。2022年10月，习近平总书记在党的二十大上指出，“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”，明确了中国民主政治与中国式现代化的内在联系。

全过程人民民主是新时代背景下坚持人民至上，顺应时代要求、反应人民新生的人民民主最新形态（张君、杨抗抗、李熠，2022），全过程人民民主的主要目的是为了在政治过程中使民意得到最大程度的体现，集中民意民智、践行民主化是全过程人民民主的主要着力点（张君，2021；桑玉成、夏蒙，2023）。民意贯通是全过程人民民主的应有之义，包括吸纳、整合和尊重并回应民意。而以民生发展问题为导向的上海12345市民服务热线，在理论和技术双轮驱动下，通过更快、更好、更实地吸纳、整合和尊重民意，在民意贯通方面发挥着愈来愈重要的作用，为践行全过程人民民主贡献着越来越大的力量。

党的二十届三中全会提出“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”（2024），对全过程人民民主过程的民意工作提出切实要求。在现代国家的治理过程中，如何汲取、处理和加工社会信息，形成关于社会现状、规模和因果机制的理解与认知是关键的操作性问题（韩志明，2019）。如何在国家和社会之间建立充分、多样、高效且直接的民意交换与实现机制，是现代国家建立有效民主实践体系的基本要求（汪仲启、杨洋，2023）。回顾历史，中国共产党在革命时期就已形成了群众路线这一深入民众、收集民意的工作方法和领导艺术。如今，随着经济社会的不断发展，各级政府顺应时代，建立了涵盖人民建议征集、信访、政务服务平台等多元化、多平台的民意吸纳机制，全过程流程的发现民意、加工民意、实现民意，形成了群众路线在新时代的扩展与延伸。通过立体且多元的信息机制精准定位民意民需，顺应民心民情，对夯实群众基础，有效实施全过程人民民主具有重要意义（黄敏璇、孟天广，2024）。

在新时代民意信息机制的不断革新中，以大数据、云计算、人工智能为代表的数字技术的快速发展无疑提供了有力的技术支撑。技术的进步使得民意表达获得了更多、更便捷的渠道，政治过程如何更有效地吸纳、整合、尊重民意，是全过程人民民主的必然要求（桑玉成、夏蒙，2023）。具体而言，数字技术具有的开放性、可视性、可重复性等特性有利于拓宽全过程人民民主实践的时空边界，克服民主运行过程中的规模难题，降低民主运行成本，数字技术的赋能为全过程人民民主实践注入了新鲜血液（张等文、樊倩倩，2024）。数字技术赋能民意贯通的重点在于提升全过程人民民主发现、分析和精准解决人民群众“急难愁盼”问题的能力。通过多元、多层的数字化平台打破时空、地域和途径限制，使绝大多数民众能随时随地表达政治诉求、发表意见和建议，使民主全链条、全方位、全覆盖融入政府决策（陈亮，2024；李俊、陈佳，2024），既承续群众路线下的民意“征集—回应”的逻辑，又上升为覆盖决策全过程的制度创新。

在当前我国各级政府强化民意信息机制的诸多实践中，政务服务热线正扮演着愈发重要的角色。2021年1月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（以下简称《意见》），对政务服务热线的归并优化提出了指导要求。《意见》要求加快推进除紧急热线外的便民热线归并，归并后的热线统一为“12345政务服务便民热线”，实现一个号码“7×24小时”全天候人工服务。

《意见》确定了三方面政策措施：一是加快热线归并，明确归并方式，对拨打频率较低的热线取消号码，整体并入。对话务量较大、知晓度较高的热线，保留号码，与12345热线双号并行。实行垂直管理的国务院部门在各地区设立的热线则以分中心形式归并至12345热线。二是优化热线运行机制，建立健全热线工作管理体系，明确热线管理机构和受理范围。优化工作流程，建立诉求分级分类办理机制。建立统一的信息共享规则，强化信息安全保障。建立工作督办问责机制，压实诉求办理单位责任。三是加强热线能力建设，做好热线接通能力保障建设，拓展受理渠道，加强热线知识库建设应用和队伍建设。

《意见》为全国各地12345热线今后的发展指明了道路，提出了要求，对全国政务服务热线的建设发展有着里程碑式的意义。市民服务“一号响应”、民意诉求“一线通达”的格局将逐步形成，12345热线已经成为政府吸纳民意的重要窗口。

（一）上海12345热线的缘起与发展

上海市是中国常住人口最多的城市，市场主体众多，建筑总量庞大，超大的城市规模与随之而来的巨大管理基数即使在世界范围亦属罕见。超大城市与生俱来的超大规模、超高密度与超高速率直接导致了其高度的复杂性与不确定性、使超大城市治理成为了一个超越政府与学术领域，与千万市民息息相关的世界级难题。同时，上海市也是中国经济最发达的地区之一，拥有全国最高的人均可支配收入以及人均消费支出，市民平均期望寿命超过83岁，在这些可喜数字的背后也隐藏着诸多治理隐患：上海市民消费能力强，对政府公共服务的需求旺盛；发达的信息网络之下市民的维权意识与法律意识日趋成熟；“海纳百川”之下外来人口众多导致人口结构复杂；而其中最为突出的一点在于上海是我国老龄化程度最高的城市，户籍中60岁及以上老年人占比超过36%。上海市的人口结构总体呈现出构成复杂，背景多元，需求旺盛，利益分化的特征，进而直接导致了高度差异性的服务需求与种类繁多的城市治理问题，如何及时、有效的处理市民公众诉求、实现民意贯通是上海超大城市治理的关键内容。

上海12345市民服务便是当前上海超大城市治理流程中获悉社情民意、了解人民需求的主要窗口部门。热线于2012年10月8日试运行，2013年1月7日正式运行，如今已走过了十余个年头。开线以来上海12345热线的业务总量逐年攀升，至2022年，上海12345市民共通过电话、手机客户端、网站以及双向通道等渠道受理各类市民诉求1100万余件，十年来共受理各项诉求5000余万件。上海12345热线的服务对象包含政府以外的各社会主体，除市民诉求外，面向市场主体的服务能力也不断提升，目前热线已与拼多多、东方航空公司、美团、邮政速递等建立了11条“企业绿色直通专线”。为应对企业特别是中小微企业的相关诉求，2023年热线还设立了首批15个“为企服务专席”，配备具备相应专业能力的工作人员，优化企业、12345热线与业务部门之间的三方通话机制。

随着近年来12345市民服务热线在社会面与广大市民中知晓率、使用率的逐年上升，如今热线每年所受理的诉求量已来到千万级别。以2021年为例，当年热线所接到的所有诉求中，建设交通、科教文卫、社会管理、公安政法四大类诉求的占比分别为28.05%、19.54%、17.33%与15.98%。市民来电诉求多样，情况复杂，覆盖广泛，涉及民生民情的各个主要领域均有大量诉求发生。观察2021全年市民诉求的具体内容可以发现，上海各行政区划市民所反映的问题即存在普遍性也具有差异性：一方面，物业安保、垃圾清理、噪音污染、违法建筑、疾控防疫等问题是全市范围内市民普遍反映的共性问题。中心区域居高不下的人口密度和日趋老化的居住环境，与市郊区域城区的快速扩张不约而同地导致了社区空间的破碎化与公共空间的拥挤化。社区围墙之内公共服务的供需失调是目前上海全市范围内具有高度普遍性的主要治理问题；另一方面，各行政区划间社会经济情况、资源禀赋、区位条件差异明显，具有高度的异质性与复杂性，市民诉求也存在着区域差异性（张晓栋、熊易寒，2022），例如在市郊农村区域普遍存在有关农村建设用地、宅基地、政风行风不作为等具有区域特征的市民诉求。

与此同时，随着市民服务“一号响应”、民意诉求“一线通达”的格局在全国的逐步落地，上海12345热线的服务边界也正不断拓展。2020年以来，已先后共有20多条热线被并入上海12345市民服务热线，其中2021年中上海市共有8条政务热线先后并入12345热线，新并入热线2021年全年共新增诉求55万余件。政务服务热线归并的开展无疑对12345热线的业务能力提出了更高的要求，对上海这样规模的超大城市而言，如何利用较少的治理资源、有限的数字能力实现 “一号响应”、 “一线通达”成为关键。运营十年来，在人员编制上，上海12345热线规模从运营之初的200个坐席、460名话务员增长到了如今的350个坐席、791名话务员。相对的，热线受理的年工单量却从2013年的168万余件暴增至2022年的1143万余件，平年每名话务员一年中所承担的工单增长了惊人的296%。为应对激增的业务量，上海12345热线除了适当增加坐席数量、加强人员培训等传统手段，以智能派单为代表的信息技术加持下的新型优化手段也功不可没。

（二）民意吸纳的多元渠道与机制

对上海12345市民服务热线吸纳民意的实践进行了适度抽象与可视化处理。热线吸纳民意诉求的过程至少包含主体、对象、渠道、动力等要素，它们在有关制度的安排下，耦合形成一个吸取、悦纳民意的有机系统。

首先，从主体角度看，在最为前台、可感的层面，民意吸纳主体为12345市民服务热线。进一步透视，市民服务热线存在一个直接上级决策机构，那就是上海12345市民服务热线领导小组。领导小组是市民服务热线的工作决策机构，负责统筹市民服务热线建设和运行，组长为常务副市长，常务副组长为一名副市长，市政府副秘书长任副组长，市信访办、市政府办公厅、市委编办、市经济信息化委、市财政局为副组长单位。12345市民服务热线管理办公室为市信访办内设机构，承担市民服务热线领导小组办公室的工作，负责市民服务热线日常管理。市民服务热线运营中心为热线一级工作平台，由服务外包方中国电信上海分公司负责运营管理，负责市民、企业电话的接听、记录、解答、受理、转交办、回访等工作。

其次，从对象角度看，总的来说，在最为基础的市域层次，12345市民服务热线作为非紧急类政务服务热线，对辖区内所有市民和企业开放，其民意吸纳对象为全市范围内所有市民和组织。具体实践中，热线还会以问题为导向，对民意吸纳对象作进一步细分。比如，从个体视角出发，区分了未成年人、失业者、肢体残疾人、聋哑人、重疾患者、侨胞、外籍人士，等等；从组织、机构视角出发，区分了中小（微）企业、群团组织等等。

在推动区域协同发展大格局背景下，上海市民服务热线的服务对象更是扩散和辐射至整个长三角的人民群众。2018年11月，上海市牵头三省一市，签署了长三角区域12345热线一体化的服务框架协议，形成了整体服务架构。2019年5月，实现了三方电话转接，实现业务协同。截至2023年6月，上海市受理、转送相关诉求7.6万件。

第三，从吸纳渠道看，截至目前，上海市民服务热线逐步设置并开放了热线电话、微信（微信小程序）、手机APP、手语视频客服、热线网站、短信等多个诉求和民意表达渠道。如今的热线已发展为多渠道的政务服务平台，从诉求受理渠道上来看，电话仍然是当前诉求受理的主要渠道，占82.38%。以微信、手机客户端为代表的其他多渠道受理增长迅速，2022年，全年受理总量超过200万件。热线的多渠道受理开通于2015年5月，受理量逐年稳步提升，总体受理占比已从2015年的1.32%提高至2022年的17.62%，其中2022年受理量相比2021年的增长幅度更是达到了80%以上。多渠道受理对分流电话呼入的作用逐步现象，一方面为多触角感知民生诉求提供了更多途径，另一方面相比电话受理中语音这一单一媒体的局限性，“随申拍”等多渠道受理中市民能通过文字、图像乃至视频来说明问题、描述诉求，在信息传递效率上具有先天优势。

上海市民服务热线各民意吸纳渠道一方面不仅尽可能全方位地对诉求数据多模态进行了重点考虑，这体现在电话可以快速、及时传递语音和兴趣，热线网站、手机APP和微信小程序既可以录入文字，也可以上传图片和视频，还可语音留言（此时也可传递情绪和感受）。在另一方面，热线还进一步地吸纳了同一模态数据的细致差异，这主要体现在热线的多语种设置与供极细颗粒的数据输入方面。资料显示，上海市民提供中文及英、法、德、日、韩、俄、西、意、波斯、泰10种外语服务，还提供手语视频服务。

第四，从吸纳动力看，分别来自组织内部和外部环境两个方面的为民服务价值追求，持续地驱动着市民服务热线吸纳来自多种不同渠道的民意诉求。

一方面，上海市民服务热线自开线以来，其组织内部始终秉持着‘市民之上、倾心服务’的理念，坚持“民有所呼、我有所应”，用“协同、担当、专业、创新”精神激励着每一位热线人十多年如一日，踔厉奋发不断谱新篇。

另一方面，由于超大城市治理常常面临场景复杂、服务低效和沟通不畅等问题，而市民服务热线凭借互动便捷、覆盖全体广泛、时效性强等特点，逐渐成为超大城市治理的重要工具。在超大城市现实治理需求牵引复合人民城市、数字政府建设浪潮推动下，热线被明确要求融入“两张网”（即“一网统管”和“一网通办”）、当好“总客服”（即做好政务服务“一网通办”总客服、城市运行“一网统管”总客服、党委政府服务市民群众的总客服），打造“四个平台”（即便捷高效的服务平台、协同治理的枢纽平台、辅助决策的智慧平台、共享共建共治的赋能平台），以市民诉求驱动超大城市治理，全力实现市民服务“一号响应”、民意诉求“一线通达”、需求研判“未诉先办”。民意吸纳的最终结果是形成一个民意诉求回应与处理闭环，而其直接结果包括即时解答、来电转接、归档、转后台处置、工单转派，等等。

本文已刊载于《复旦公共行政评论》第30辑，原标题为《全过程人民民主的基层窗口：上海12345市民服务热线的民意贯通机制（上）》，详述了引言、全过程人民民主视域下的民意贯通、“上海12345热线：民意吸纳的多元渠道与机制”三部分内容，后续会继续刊载文章剩余内容。