文章来源：刊载于《电子政务》2023年第02期

作者：刘伟

摘　要：在过去40年里，12345政务服务便民热线的职能不断扩展，政府数字化转型视角与基层治理视角的研究都探讨了这一进程，但较少分析普通人在其中的行动逻辑。建立“普通人的技术执行”框架，通过历史回顾和典型呼吁案例分析发现，12345热线的职能扩展是在制度开放和技术进步的背景下形成的。制度与技术的双重赋权使得普通人具备了正式进场的能力。普通人以宪制规则为基础，综合调用依法、据理、合情等策略，不断发出忠诚呼吁，最终将12345热线执行成一个便于表达生活需要的几乎无所不包的技术治理平台。忠诚呼吁促成12345热线职能扩展的机制体现在“规则的重塑”“虚拟的联合”和“注意力的转移”三个方面。12345热线职能扩展似乎可以说是普通人张扬个体理性、主动选择并努力建构的结果。

关键词：技术治理；技术治理平台；政务热线；基层治理；数字化转型

DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2023.02.003

一、问题的提出

改革开放初期，为更好地联系和服务民众，快速解决伴随经济社会改革与利益调整而形成的诉求问题，一些城市探索建立了市长热线。市长热线也称市长公开电话、市长专线电话等，是今天所谓“12345政务服务便民热线”（以下简称12345热线）的发展基础。不少地方仍保留了市长热线的叫法，民众也习惯把12345热线与市长热线等同起来。历史地看，在过去40年里，12345热线发展迅速，职能显著扩展，体现在量的增长和质的飞跃两个方面。

量的增长有两个具体表现：

一是作为一个成功的政府创新项目，12345热线经历了从大城市向中小城市、从点到面的全面扩散。

二是12345热线的使用量或服务量不断增长，且没有显露出到达增长极限的迹象。

例如，2022年3月，江苏省政务热线工作会议指出，过去5年，江苏省12345政务服务热线年服务量由1100万件增至3012万件，年均增长43.3%。

质的飞跃也是明显可见的：

第一，从部门管理规定到地方标准，再到国家标准，12345热线的标准化管理程度不断提高。20世纪八九十年代，维持12345热线发展的主要是政府内部的管理规定。进入21世纪以来，特别是党的十八大以来，标准化工作越来越重要，各地开始建立12345热线地方标准，如河北省于2014年发布了《12345市长热线服务规范》。2016年，原国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布《政府热线服务评价》和《政府热线服务规范》，标志着12345热线进入国家设定标准、以国家标准引领地方热线发展的新阶段。

第二，在“放管服”改革的带动下，12345热线逐步合并了其他非紧急政府热线，成为政府服务企业和群众的“一个号码”和政务服务的“总客服”。这预示着12345热线从官僚制“正常工作渠道”之补充，变成政府与社会沟通的主要渠道。

量的增长与质的飞跃相互促进，持续扩展着12345热线的职能。12345热线吸纳了事无巨细的呼吁，成为一个使用量巨大且看起来几乎无所不包、无所不能的技术治理平台。在基层调研时，经常听到如下观点：“12345变成了个筐，啥都往里装。”（访谈资料：YJ 20170321）那么，12345热线的职能扩展何以发生？

二、文献述评与分析框架 

学界从政府数字化转型和基层治理两个视角探讨了12345热线职能扩展现象。这两个视角的旨趣与分析思路截然不同，但都没有深入和客观地解释普通民众的行动对于12345热线职能扩展的影响。建立“普通人的技术执行”分析框架，对普通人的热线使用行为（呼吁）进行制度分析，能够更为系统地解释12345热线职能扩展。

（一）文献述评

1.政府数字化转型视角的研究

政府数字化转型视角的研究在技术赋能政府改革、政府组织与管理服务模式转型的语境下讨论12345热线，侧重分析12345热线作为一个“集成式”的问政机制，或技术治理平台，或政务服务界面的运转逻辑，强调其对于提升政府大数据决策能力、控制官僚或反科层制、优化政府工作流程、高效联结民众和回应民众需要的重要性。例如，孟天广团队的研究指出，热线问政成为超大城市感知城市演变、吸纳市民诉求、回应治理痼疾的新生机制，在以政务热线系统为代表的数据治理范式的驱动下，超大城市政府的宏观感知、决策辅助、精准施策和诊断评估的能力会得到强化。

郑跃平团队认为，政务热线是地方政府开展数据治理、推进智慧治理建设和实现数字化转型的主要依托，应当从战略管理、能力建设、资源投入等方面持续开发政务热线的赋能效应。

中国人民大学研究团队对北京12345热线与“接诉即办”案例的分析发现，12345热线为政府绩效管理提供了新的创新契机，其持续发展促使政府行动逻辑从压力推动转向信息驱动，形成以指挥中心为主体的信息界面、属地领导为主体的决策界面、基层政府为主体的行动界面；在新的信息发现、信息下达、信息上传与压力感知等机制的支撑下，12345热线产生了政府对市民诉求的“全响应”效果。依照该视角的分析思路，12345热线的职能扩展是政府为利用信息技术发展成果、高效回应民众需要而有意设计和推动的。这一视角的研究焦点是制度设计，其研究成果与近几年国家层面积极推进热线整合和标准化建设的行动相呼应，总体上反映了一种自上而下进行观察和分析的技术乐观主义态度。

2.基层治理视角的研究

与前一类研究不同，当前以12345热线为观察对象的基层治理研究，侧重分析12345热线对基层治理效率与基层治理生态造成的影响。其中不少从事乡村治理研究的学者注意到了正在发生的“12345热线下乡”趋势，揭示了12345热线作为一个自上而下的监督与控制系统，其职能拓展所造成的自利化诉求涌入平台、基层政府服务边界泛化与基层干部工作负担增长问题。

例如，仇叶指出，12345平台表现出了明显的服务泛化特征：政府提供的服务超出了公共服务与公共利益的范畴，大量私利诉求被吸纳，导致政府责任泛化。杜娇认为，12345热线是一个技术治理手段，其使用有积极作用，但也破坏了乡村分类治理体系，“刁民”利用其与高层政府之间的信息不对称来伪装个人的无理或是极端私利化的诉求，村级治权的合法性基础在“刁民”的崛起中不断被瓦解。

此外，也有学者区分了不同情境下12345热线对基层治理效率的影响。安永军认为，在高领导注意力下，作为跨层级治理方式的12345热线的诉求规模剧烈增长，与层级性治理发生主从易位，容易引发资源错配与消极治理，应当把12345热线定位为低领导注意力下层级性治理的辅助。按照这一视角的分析，12345热线的职能扩展是高领导注意力背景下私利性诉求不断涌入的结果。此外，这一视角的研究预设了理想的（也是传统的）基层自主权、干群关系与基层治理结构，更多地把12345热线的职能扩展视作对原有基层治理结构与生态的破坏性冲击。这类研究集中体现了学界对基层干部群体的关注，对基层责任与负担增长的担忧和对技术治理及其权力集中效应的反思。

3.文献评价

政府数字化转型和基层治理两种视角映照着12345热线发展中的两个故事：一个是顶层设计，意在通过12345热线案例展示信息技术在国家治理中的巨大应用空间与赋能效应；另一个是基层治理与干部负担，试图说明随着越来越多的民众使用12345热线，基层干部的负担正在加重，基层自主治理生态可能受到破坏。

这两个故事各有其说服力，正好对应技术应用与治理的乐观派和悲观派。然而，这两个故事都没有深入和客观地分析普通人的行动逻辑，普通人的形象或是技术福利的被动享受者，或是擅长把无理无据的私利诉求注入平台的“刁民”。因此，这两个故事都难以完整解释12345热线的职能扩展。本文将从普通人的行动视角入手，把12345热线视为普通人发出呼吁和向官僚组织施加影响力的技术渠道，分析普通人认知、使用和执行12345热线的行动特征与内在逻辑，进而说明12345热线职能扩展的生成机理。

（二）普通人的技术执行框架

制度研究的核心问题是约束下的行动与选择，但以往的制度研究很少讨论信息技术与制度、行动的关系。在整合制度理论和网络化计算机技术研究流派主要观点的基础上，简•芳汀从信息技术内生于制度约束下的行动过程（既非技术决定论，也非社会决定论）的基本假定出发，提出了技术执行（technology enactment）框架，试图拓展制度理论对信息技术的解释力。

技术执行框架区分了客观技术（objective technology）和被执行的技术（enacted technology），为我们理解制度安排（institutional arrangement）、客观信息技术、组织形式(organizational forms)、被执行的技术、行动结果等因素的关系提供了一个简明的框架。

技术执行框架可用于分析如下过程与现象：深受制度安排与组织形式约束的组织行动者，在感知、设计、实施和使用客观技术的过程中将其转变为被执行的技术，由此催生出多重难以预料的结果，而这些结果反过来又会影响技术执行过程、制度安排和组织形式。在20世纪末建立技术执行框架时，简•芳汀所考虑的信息技术应用场景以官僚组织信息化系统为主，分析的主要行动者是官僚组织，也就是信息化系统的设计者和官僚组织内部执行者，其研究重点是官僚组织的行动逻辑。进入21世纪以来，越来越多的普通人掌握了普惠性技术资源，有足够潜能去影响技术在公共部门的应用进程，此时研究普通人的技术执行就有了必要性。以12345热线的发展为背景，本文将把简•芳汀的技术执行框架应用于对普通人行动逻辑的分析，建立普通人的技术执行框架（详见图1）。

这里的“普通人”借鉴了项飚的用法，具体指12345热线的使用者或终端用户。

首先，普通人是生活主体，“是过日子的人们，是具体民情的承载者和建构者”，使用12345热线进行呼吁只是普通人日常生活中的一个部分，是其实践民主权利、与正式制度代理人进行日常互动的一种方式。

其次，普通人是个体行动者，以个体理性为基础展开行动，较少考虑其他人或组织的诉求，也不需要其他人的协同，其与社会运动、集体抗争研究意义上的群体成员与组织成员是不同的。

最后，普通人不是极端个体，而是国家治理中的绝大多数。使用这一概念，有助于把分析重点转向非极端个体的日常生活与国家基层治理的日常状态，进而从总体上更加符合实际地解释12345热线职能扩展。

客观技术是具有潜能的物质构件，它有两层相互关联的含义，一是作为通用赋能者（向政府治理赋能）与赋权者（向社会与公民赋权）的信息技术，二是作为信息沟通与呼吁处置系统的12345热线。对于普通人来说，在其正式进场并使用热线发出呼吁之前，12345热线也只是客观技术。只有普通人开始使用它，12345热线才成为被普通人执行的技术，并对普通人的生活和官僚组织的行为产生实际影响。制度安排的范围很广，从组织中的微观层面要素到国家和社会的宏观结构都包括在其中。

影响普通人执行12345热线的制度安排主要是宏观的宪制规则（constitutional-choice rules）和微观操作规则（operational rules），不包括多层次规则分析中的集体选择（collective-choice rules）规则。宪制规则、操作规则构成了制度安排，并与客观技术共同框定了普通人的行动情境，调节着普通人的技术执行过程。根据现有行动情境输出的激励与约束，普通人对客观技术进行识别、理解、采纳和使用，不断发出呼吁，此过程即为普通人的技术执行。被执行的技术特指被普通人反复识别、理解、采纳和使用的12345热线，即普通人开展日常化呼吁的技术治理平台。普通人执行技术的结果反过来会对制度安排、普通人的行动选择和技术执行过程造成影响，从而形成一个完整的技术执行循环。

三、制度开放、技术进步，普通人的正式进场

现有的制度安排总体上是鼓励普通人进行呼吁的，但仅有制度开放还不足以引发普通人的进场。日新月异的信息技术逐步解决了制约普通人技术执行的门槛问题和容量问题，为普通人的正式进场创造了条件，也让形式上早已开放的制度安排在技术上成为可能，变成实质开放的制度安排。

（一）开放包容的制度安排

宪制规则以价值为准则，以全面赋权为导向，其特质是权威性、稳定性、抽象性、宏观性。可以从宪法与民主政治两个角度理解制约普通人行动的宪制规则。在当代中国，普通人发出呼吁的权利是由宪法赋予的，神圣不可侵犯。

例如，宪法第二十七条第二款和第四十一条第一款分别规定了一切国家机关和国家工作人员倾听人民意见和建议的义务，以及公民对任何国家机关和国家工作人员提出批评与建议的权利。这两个条款从1982年至今没有发生变化，为普通人使用12345热线进行呼吁提供了权威的保障。从民主政治角度看，中国式民主格外重视民意表达，这种表达不只是委托或代表方式，也包括直接方式，如信访制度、群众路线教育实践活动、舆论监督机制、网络问政等。作为一个民意直接表达渠道，12345热线具有呈现中国式民主独特优势的潜力，宪制规则是支持其发展的。

在地方层面，建设和发展12345热线常常被视为“政治站位”问题。操作规则以事实为准则，以有效吸纳和管理呼吁为导向，强调正式化、专业化、非人格化、标准化。操作规则具有赋权和限权两重性，既要向普通人赋权，又要限制普通人的权力。与普通人的技术执行相关的操作规则主要是12345热线的日常受理与处置规则，其中既有赋权的部分，如受理与处置时限规则、服务态度规则、服务回访规则、满意度评价规则；又有限权的部分，如受理（不受理）范围规则、处理依据规则。12345热线操作规则所处理的基础问题是热线的职能边界，涉及如何界定热线的受理范围、如何处理热线与其他工作渠道（如信访）的关系等具体问题。20世纪八九十年代，地方政府就试图通过建章立制来解决这个基础问题。

2020年，国务院办公厅印发《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，从正面列举和负面列举两个方面明确了热线受理与不受理范围，为各地完善12345热线的操作规则提供了依据。宪制规则引领操作规则的发展，操作规则的发展支撑宪制规则的落地。操作规则的两重性并不影响此处的总体判断，即现有的制度安排鼓励普通人使用热线进行呼吁。而对于呼吁可能性来说，仅有制度安排是不够的，还必须破除实施门槛。这个实施门槛并非存在于热线操作规则层面，也不是一种排他性的身份门槛，而是客观技术条件意义上的技术门槛。

（二）日渐完备的技术条件

12345热线所依赖的信息技术经历了一个先缓慢前行再飞速进步的过程。技术进步解决了制约普通人使用热线和热线自身发展的门槛问题（早期普通人没有电话设备）与容量问题（市长热线吸纳容量小），为普通人的正式进场创造了条件。

1978年，中国的电话普及率只有每百人0.38部，此后缓慢增长，到1990年才实现每百人至少有1部电话的目标。20世纪80年代已经有不少城市开通了市长热线，但在较长一段时间里有条件使用电话的人也是百里挑一，可想而知，真正使用市长热线进行呼吁的人就更少了。此时影响热线发展的主要行动者是地方政策参与者和官僚组织内部执行者，普通人起的作用很小。

从20世纪90年代中后期开始，信息通信技术迈上了飞速发展的轨道。1999年，全国电话普及率已经达到了每百人13部，2000年又跃升至每百人20.1部。[20]2017年，移动电话用户普及率首次过百，达到每百人102.5部。可以说，阻挡普通人使用12345热线的技术门槛消失了。与互联网使用相比，电话使用对普通人的技能要求很低，即便是那些可能被排斥在互联网使用之外的老年人也能轻松使用电话进行呼吁。技术进步还带动了12345热线吸纳容量的提升，这首先体现在热线号码位数的变化上。《人民日报》报道过一个故事：“80年代老外到马鞍山钢铁公司谈投资项目，只能住在南京，因为当时该公司只有7条电话线路。该市一位市长无限感慨地说，当年我出门从来不敢给人家掏名片，因为人家的电话都是七八位数了，我们的只有5位数！”

20世纪80年代，大部分市长热线号码位数都只有五位，如沈阳的“28011”、重庆的“54444”。抚顺的市长热线号码位数变化历程，提供了观察市长热线吸纳容量变化的一个例证：1987年7月1日，抚顺市开通市长热线时，号码位数为五位（“23854”）；1992年，从五位升级为六位（“223854”）；1994年8月28日，从六位升级为七位（“2623854”）。随着容量问题的逐步解决，技术条件开始能够满足更多普通人进场呼吁的需要。

（三）普通人的正式进场

在制度安排持续开放的情况下，信息技术的进步就成了决定普通人能否进场的关键。在没有电话的时候，12345热线虽说是面向普通人，但大部分人却没有机会使用它。等到电话设备进入寻常百姓家时，普通人才真正具备了进场能力，即进入由12345热线建构的“公共能量场”，将自己的意图、情感、目的和动机通过热线表达出来。当外部环境影响到日常生活时，拥有进场能力的普通人开始关注和使用12345热线这一便利化的渠道。

普通人的进场能力和使用行为，最终转化为12345热线服务量的增长。例如，抚顺市在1987年7月1日开通了市长热线，当年的六个月里共接听了450个电话；1988年的服务量只有905个；1989年，服务量达到了2357个，是上一年的2.6倍；1990年，服务量快速增长至7277个，是上一年的3倍多；1991年和1992年的服务量平稳上升，分别为7579个和8156个；1993年，服务量首次超过一万，达到11136个。在“一个市长热线号码对应一台电话机”的技术条件下，1993年的服务量已接近饱和（平均每天约接听30个），随后3年的服务量变化不大，分别为11523个、11639个和9637个。

此后，12345特服号码与相应技术的发展，解决了一个号码只能对应一个电话机的问题，进一步释放乃至刺激了普通人使用12345热线的需求。普通人的正式进场已经成为不可阻挡的趋势，其技术执行注定会影响12345热线的运行与发展。

四、普通人如何执行技术：忠诚呼吁的运作逻辑

普通人执行技术的方式就是利用12345热线进行忠诚呼吁。忠诚呼吁以表达忠诚为前提，实质是普通人借宪制规则之势声明自己的生活需要。为增强呼吁的能量，普通人在具体呼吁中通常还会调用依法、据理、合情等策略。普通人的这种行动特征与逻辑，可以从典型的12345热线呼吁案例中得到阐明。

（一）没有退出的呼吁：生活需要的日常表达

普通人是官僚组织的管理服务对象，官僚组织的行为影响着普通人的生活。从赫希曼的退出与呼吁理论框架看，当觉得官僚组织的管理服务有了问题，或是自己的生活受到不当影响，或是希望让官僚组织为自己提供更多服务时，普通人可以选择的手段主要有两个：一是退出，这包括选举官员、离开当地；二是直接的呼吁。选举、离开都是退出机制，是普通人影响身边的官僚组织的重要途径，但选举不是日常化的，不能作为一个日常策略来使用。而离开是个重大决策，也不可能随意、经常地做出。因此，在日常生活中，普通人面临的选择集合是“没有退出的呼吁”，很难任意使用退出机制，大多数时候只能依赖呼吁机制向国家（政治系统）表达生活需要，维护生活权益，提出生活要求。

普通人走向呼吁，既可以说是无奈之举，也可以说是维护自身权利，开发现有制度功能的能动行为。在“普通人的‘国家’理论”的指引下，普通人把国家作为一个道德化、总体化、自然化的抽象概念，很少质疑其合法性和正义性，但对具体国家机构的行为则高度怀疑。

这对我们分析普通人的呼吁有三点启示：普通人将把实现美好生活的希望部分寄托在政治系统身上；普通人习惯于把不满归因于身边具体的官僚组织之不当作为；技术执行和呼吁是普通人利用技术化发声渠道，向政治系统表达生活需要、影响具体官僚组织的重要方式。更重要的是，普通人的个体理性是一种复合理性，其生活需要起源于普通人的“国家”理论，包含普通人对国家与政治的想象和对宪制规则的理解，而未必是个人化、经济化、自利化的诉求。普通人表达生活需要，可能直接涉及自身利益（旨在避免生活权益受损或实现生活增益），但也可能是利益无涉的，而是关系到某种宪制规则与价值理念的维护与实践。

（二）借势而为：基于宪制规则的忠诚呼吁

熊易寒基于对上海J镇的调研指出，在无法退出的情况下，中产阶级为追求好的公共服务只能付诸呼吁，而为降低呼吁的政治风险，他们还必须在呼吁的同时表达出“忠诚”，由此形成“忠诚呼吁”之行动策略。

普通人利用12345热线进行呼吁，同样表现出了“忠诚呼吁”的特征。制度分析的一个基本观点是行动者可以使用规则作为工具来改变结果。普通人的忠诚呼吁以宪制规则为基础，与普通人对宪制规则的理解和运用有关，体现了普通人利用宪制规则进行造势和借势而为的行动理性。表达忠诚是忠诚呼吁的起点和手段。成功将生活需要注入12345热线平台，影响官僚组织行为和基层治理是忠诚呼吁的终点和目的。普通人表达忠诚的对象是宪制规则和特定的高层正式制度代理人。

表达忠诚是一种腔调、姿态，反映在普通人的呼吁语言之中，理解其运作可以从“一退”与“一进”两个相互依存的方面入手。

“一退”是指普通人后退一步进行示弱，明确表达其呼吁源自对宪制规则的理解和遵从，这有助于降低呼吁可能面临的政治风险。

“一进”指的是普通人往前进一步，以宪制规则作为行动依据，使用政治系统曾经作出的抽象与具体承诺（如“为人民服务”“密切联系群众”“民有所呼，我有所应”“有事找政府”等），将呼吁包装成对宪制规则的实施，把自己塑造成宪制规则的忠诚维持者，从而提高呼吁的合法性。就此而言，忠诚呼吁是一种嵌入性的非对抗性策略，是普通人把自己嵌入到宪制规则中，运用和实施宪制规则，借宪制规则之势有力表达生活需要的主要方式。

(三）依法、据理与合情：增强忠诚呼吁能量的策略

仅把呼吁政治化，表达忠诚和运用宪制规则是不够的，普通人还需要为其呼吁寻求法、理、情方面的依据，以规避或冲破来自操作规则的限制，更有效地同身边的官僚组织博弈。

已有关于体制外社会抗争与社会运动的研究，已经分析了民众（往往是群体化或组织化的民众）所运用的策略，包括依法抗争、依法维权、以法抗争、以理抗争。也有研究解释了呼吁的伦理维度与民众在呼吁中的情感性投入。而在12345热线构建的个体化呼吁模式下，普通人会综合调用依法、据理和合情策略，以增强忠诚呼吁的能量。

此处选择上海市X区处置的三个典型的热线呼吁案例，展示忠诚呼吁及其依法、据理、合情三种策略的运作情况。案例1和案例3是利益相关型呼吁，市民反映的问题与自己直接利益相关；而案例2是利益无涉型呼吁，市民反映的问题与自己的直接利益无关，其呼吁的目的是敦促官僚组织去除官僚主义作风。引号内的诉求文本由12345热线接线员以第三人称视角记录，在不改变原意的情况下，对部分文本进行了改写。

案例1：2015年9月，某市民反映：“小区正在准备旧房改建，由于方案不人性化，导致签约率低，而签约率要达100%才能进行旧房改建，故市民要求管理部门协调，尽快解决该问题并进行旧房改建。”2个月后，该市民再次拨打热线表示：“管理部门没有实际行动，也没有再次召集开会。市民问管理部门是否是为人民服务的。该处房屋是1962年的。市民要求该处XF合作单位能够到该处里弄委员会（居委会的旧称）开会商讨。希望管理部门实际为人民服务，关心居民的疾苦。市民要求管理部门最近几天内就回复。”

案例2：2015年11月，某市民反映：“普通市民的车辆不能驶入X区行政服务中心，市民每次基本上都会看到区领导的专轿或客车进入中心大门并停靠在正中位置，市民称这是严重违反‘中央八项规定’和‘党的群众路线教育实践活动的总要求’的官僚主义作风。希望管理部门告知行政服务中心是否有禁止外来车辆进入停靠的规定。”数日后，该市民继续反映：“区领导去下属单位视察指导，难道需要重大规格接待？市民认为X区的官僚主义作风太严重，行政服务中心是服务群众与服务社会的窗口机构，三辆官轿赫然堵在为人民服务的大门口，会给办事群众带来什么想法，希望X区政府端正和改进工作作风，落实‘中央八项规定’和‘党的群众路线教育实践活动的总要求’，不要让人民群众感到有官僚主义的特权。”

案例3：2016年4月，某市民反映：其是虚岁69岁耳朵不太好的老人，听邻居说可以到居委会申请助听器，于是就在4月5日下午去居委会询问。当时居委会主任不在，书记在，但是书记表示不清楚就去找了居委干部Y。Y来后态度非常凶狠地说“一定要残疾证才能申请，你没有的”。市民就询问怎么办理残疾证，Y不理睬市民，市民就说“这是政府给的温暖，是共产党给的阳光，不要把这个阳光遮了”，于是Y就像泼妇一样的对市民指手画脚，打了市民且把市民推倒在地。市民表示要去街道反映这件事，此时书记和主任拖住市民不让其去反映，直到市民称其有高血压冠心病才肯松手，并称没有看见Y打人。市民表示从来没有得罪过Y，是不是因为没有给其送过礼才导致她这样的态度。现要求Y赔礼道歉。市民认为Y身为居委干部，作风如此之差还打人，应该予以开除。

透过上述三个案例中市民使用的呼吁语言可见，普通人有意无意地利用了与宪制规则相关的话语来建立忠诚呼吁的基本气势（详见表1），同时，还选用了依法、据理、合情等方面的语言以增强呼吁能量。例如，案例1的市民指出官僚组织要“实际为人民服务，关心居民的疾苦”，同时他还采用了据理和合情两种呼吁策略：“方案不人性化，导致签约率低”是据理策略的表现；“该处房屋是62年的”（言下之意是过于老旧，要尽快改建）则是合情策略的表现。通过应用和解释宪制规则以表达忠诚，并根据具体情况选用依法、据理、合情等策略，普通人建构了一个完整的忠诚呼吁模式。

五、忠诚呼吁促成12345热线职能扩展的机制分析

在制度和技术双重赋权的宏观背景下，有了更多行动自由的普通人不断地利用12345热线发出忠诚呼吁，从而影响了12345热线的运作，促成了12345热线职能扩展。理解忠诚呼吁对于12345热线职能扩展的作用机制，可以从“规则的重塑”“虚拟的联合”和“注意力的转移”三个方面入手。

（一）“规则的重塑”与官僚组织行动空间挤压

普通人的忠诚呼吁从两个方面重塑了12345热线相关规则，挤压了官僚组织的行动空间，也即官僚组织向普通人的呼吁说“不”的能力被削减了。

一方面，“势”因借用或运用而增强，制度的生命力与权威性往往体现在相关行动者（特别是目标群体）的口口相传、自觉遵从和积极实践之中。普通人以宪制规则为合法性依据，借宪制规则之势进行忠诚呼吁，事实上是对宪制规则的遵从和实践，这反过来增强了宪制规则的势力。也就是说，普通人的“重复性的实践”能够直接提升宪制规则在社会中的知晓度、美誉度和认同度。比如，“有事找政府”承诺是宪制规则的一种具体表现，普通人重复运用和实践这个承诺，以其对抗身边官僚组织的卸责行为，其结果是这一承诺因普通人的日常化运用而变得更加稳固。

另一方面，忠诚呼吁还改造了操作规则。从各地出台的热线管理办法中不难发现，忠诚呼吁已然扩张了操作规则中的赋权内涵：为普通人进行赋权的操作规则几乎已经达到了官僚组织的能力极限，动辄就是“7×24小时全天候服务”“数个工作日内予以解决”。与此同时，忠诚呼吁借宪制规则之势压倒操作规则，使得操作规则之限制呼吁的部分难以发展起来。上海X区C街道负责处理12345热线事务的一位负责人指出：“分管领导比较关心的是负面清单的事情，就是网格与热线的负面清单。街道有它的法律法规限制，有些东西你该管，有些东西你不该管，有些东西你应该做，有些东西你不应该做，有些东西你应该这么做，做到这个‘度’，类似像这样的东西（清单），我们还没有一个。”（访谈记录：YJP20170814）

（二）“虚拟的联合”与热线使用量增长

忠诚呼吁引发了普通人的“虚拟联合”，促进了热线使用量增长。对于中国政治系统来说，建构一种主流的（体制内的）、制度化的、个体化的直接呼吁渠道，有助于更好保护普通人的日常民主权利。同时，这样做还可以消解体制外群体化与组织化行动产生的土壤，推动问题与隐患的提早发现与治理，为政治系统减轻来自社会需求端的输入压力。正因为如此，政治系统会不断开辟和拓宽这类“让普通人直接呼吁”的渠道。

12345热线正是这样一种渠道，基于12345热线的忠诚呼吁原本是一种去群体化和去组织化的呼吁形式。无数互不相识的普通人，通过拨打热线这一共同行为而实现了无意识、无沟通的“虚拟的联合”，似乎结成了共同实施忠诚呼吁的“虚拟群体”。在一个个的生活社区，当普通人发现“技术的早期采纳者”[35]使用了12345热线并达成了呼吁目的，那么会有更多的人选择使用12345热线进行忠诚呼吁。热线使用者越多也会激起更加多的使用，直到超出特定时期内12345热线系统本身的吸纳容量极限。

在此意义上，普通人的忠诚呼吁，借助今日发达的媒介传播渠道而制造出了一种无组织的“虚拟的联合”效应，推动12345热线扩散到更大规模的社会人群之中，直接引发热线使用量的增长。这为12345热线职能扩展奠定了基础。

（三）“注意力的转移”与新型治理关系结构确立

注意力是一种稀缺资源。普通人的忠诚呼吁通过推动注意力转移而扩展了12345热线的职能。注意力转移有两层含义。

第一，把相关行动者的注意力转移到了12345热线上，从而间接提升12345热线在国家治理中的地位。因吸纳了大量的直接呼吁，积累了大量的直接呼吁信息，12345热线已然是谁都无法忽视的“明星”，甚至成为地方政府开展创新竞赛的重要主题。这也是为何在向社会宣传推广12345热线时，一些地方官媒会争相喊出包办式的承诺，如“百姓的生活难题，有一件解决一件”“不能觉得超出工作范围就不管”“把‘打一个电话就能解决问题’作为市长热线的工作目标”。

随着注意力持续向12345热线聚焦，相应的承诺、资源和投入也有望持续跟进，最终铺平12345热线机构、人员与职能的扩展之路。第二，在前一个层面的基础上，忠诚呼吁将各方对基层治理的注意力焦点从官僚制的理性边界、部门分工与条块关系等，转移至普通人的“日常生活需要”，以及围绕这些需要的满足或不满足而形成的种种“基层治理问题”。

注意力的转移，在一定程度上改变了政治系统和社会公众对基层善治的期待和想象：官僚组织应当致力于满足普通人的日常生活需要，想方设法解决因需要而起的基层治理问题。进一步来说，普通人的忠诚呼吁借由注意力转移机制，在国家治理的局部空间（政务服务空间）构建出了一种初具形态的新型治理关系结构。在这种新型治理关系结构中，政民关系以满意为导向，意在让技术和官僚组织“为人而转”，迈向以人为本、治事为核和服务至上的“满意行政”。部门关系与条块关系皆以整合为导向，目的是更好更快地解决基层治理问题，有效回应普通人日益增长的非标准化、人格化的忠诚呼吁。上下关系则以控制为导向，旨在利用第一手的呼吁信息（同时也是绩效反馈信息），加强对基层官僚组织的即时化、可视化监测与考核，确保政务服务质量，热线工作考核分值提升、热线工作督办问责机制的建立与发展均是为着这一目的。似乎可以这么说，这种新型治理关系结构得到的关注和认同越多，12345热线职能扩展的空间就越大。

（四）难以避免的12345热线职能扩展

“规则的重塑”“虚拟的联合”和“注意力的转移”并非孤立进行，而是相互支撑和相互促进。在三个机制的共同作用下，普通人的“公民能力”提高了。官僚组织很难拒绝普通人发出的忠诚呼吁，哪怕这种呼吁可能超出操作规则之限制，基层官僚则要时刻保持良好的服务态度，必要时还需付出额外的情感劳动，采用温情聊天的方式安抚普通人。

在极端情况下，正如前文案例3所显示，在被告知要有残疾人证明才能申领助听器（既有的文件规定）时，呼吁者转而使用自己认知的政治白话，强调不给他助听器等于遮了党和政府给的阳光。这种理性行为可以大略归入阿尔蒙德与维巴所讲的“政治能力溢入个人与行政机构之间关系的第二种形式”：“对行政官员施加政治影响力，但并不迫使他们遵守行政规则，而是迫使他们做出某种对某个特定的个人或团体有利的决策。政治影响直接地强化了个人的要求，而不是间接地强化了行政规定。”

在日常化的忠诚呼吁实践中，普通人扩展了12345热线的职能，将原本作为官僚制“正常工作渠道”之补充的12345热线执行为一个几乎无所不包的技术治理平台（参见图2）。12345热线职能扩展正在成为一个难以避免的趋势。从近些年的实际情况看，在卫生健康、治安与交通、工商与消费者保护、住房保障、城乡建设等基层治理与民生服务领域，普通人提出的呼吁越来越多，政府“被迫”肩负起更多的职能。党的十九大报告提出的“推动社会治理重心向基层下移”，可以视为国家应对忠诚呼吁与日俱增和12345热线职能扩展的战略举措。

六、结论与讨论

12345热线是国家治理领域信息技术应用的典范，其职能扩展是近些年中国技术治理变革中的重要现象。12345热线不是由普通人设计的，但作为热线终端用户的普通人的认知、理解与使用能够影响12345热线职能变化。开放包容的制度安排和日新月异的技术条件，赋予了普通人正式进场和使用12345热线进行呼吁的能力。

在“没有退出的呼吁”形势下，为表达自己的生活需要，普通人通常会选择基于宪制规则进行造势，借势而为地发出忠诚呼吁，并调用依法、据理和合情等能够增强呼吁能量的策略。忠诚呼吁通过“规则的重塑”“虚拟的联合”和“注意力的转移”三个机制促成12345热线职能扩展，也即在重复的忠诚呼吁实践中，普通人将12345热线执行成一个便于自己呼吁且利于自己同身边的官僚组织博弈的技术治理平台。当然，这样讲是为着理论框架简化和聚焦分析普通人能动作用的目的，而绝不是要否定组织行动者（如市政府）的作用。

作为对简•芳汀的技术执行框架的发展，本文提出的“普通人的技术执行”框架有助于理解普通人执行技术的行动特征与作用逻辑，对12345热线职能扩展（及其反映的技术治理平台扩张）现象提出新的解释，并与技术执行、技术赋权、公民参与等理论形成一定的呼应。

首先，技术执行研究不能忽视作为终端用户的普通人的能动作用，这种作用直接影响着客观技术应用于基层治理的方式与程度，以及技术治理的成效。

其次，参与技术执行过程不是无条件的。普通人的参与空间和能力条件是由制度安排和技术条件共同赋予的，制度赋权具有基础性，而在制度赋权已经存在的情况下，技术赋权就成了影响普通人参与的关键要素。

最后，参与是普通人在日常生活中展演、试探、塑造其与国家关系的重要方式。普通人与国家的关系也会受到普通人日常化参与的影响，或是得到加强，或是走向弱化。在本文的研究中，普通人的忠诚呼吁和12345热线职能扩展反映并强化了普通人与国家的紧密关系。

对于普通人把事无巨细的生活需要注入12345热线平台这一事实，我们既不能简单地将其视为普通人坐享技术进步与政府数字化转型之福利的过程，更不应该从“刁民”没事找事和破坏基层自主性的角度观之。

12345热线职能扩展表面上看是普通人技术执行和忠诚呼吁的后果，但其反映的深层次问题是：依靠照章办事的行动模式，官僚制无法回应快速发展变化的生活需要。在照章办事机制和变动的生活需要之间始终存在张力，且社会加速（科技加速、社会变迁的加速和生活步调的加速）越明显，这种张力就越大，而政治系统管控这个张力的要求也就越大。12345热线不断吸纳普通人的呼吁，并借助科学分析方法集中展示普通人呼吁较为集中的议题及其成因，能够为建章立制提供决策证据，有希望成为政治系统管控上述张力、防止与普通人失去联系、革新官僚制的功能性平台。在社会加速和“风险政治化”的时代，具备直接联系普通人和快速响应普通人需求特质的12345热线必将走向职能扩展之路。理论上，即便12345热线在未来的某天被削减了职能，政治系统管控张力的需要是不会消失的，一定会产生一个新的功能性载体来接替或补充12345热线。