沈体雁 北京大学城市治理研究院执行院长
政务热线高质量发展是落实国家治理现代化战略的关键抓手。推动12345政务服务便民热线（简称12345热线）实现“未诉先办”“跨区域协同”和“全国一张网”，是“十五五”期间政务服务改革的重中之重。这一目标深刻呼应了中央城市工作会议的相关要求，是落实以人民为中心发展思想、推进国家治理体系和治理能力现代化的具体实践。国务院办公厅印发的《关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》，正是这一战略方向的纲领性文件，其核心在于推动热线从被动接收诉求的“传声筒”，转型为主动研判、协同治理的“神经中枢”。通过热线数据的深度整合与智能应用，我们能够将千万条“民声”汇聚成优化公共政策、科学配置资源的“指南针”，从而在根源上破解超大城市治理中的复杂性难题，引领公共服务进入更富足、更精准的新阶段。
尽管方向明确，但在12345热线迈向“未诉先办”“跨区域协同”的道路上，仍存在若干亟待突破的深层次瓶颈。
一是智能化“底座”不牢，制约服务效能跃升。当前，热线前端受理的智能化水平仍有待加强。受地方口音、表述多样性等因素干扰，语音转文字、语义理解生成标准化工单的准确率不足，未能有效减轻座席负担。更重要的是，智能分析多停留在事后统计，对于群体性、趋势性诉求的实时感知和预测预警能力薄弱，难以真正支撑“未诉先办”。所以，仍需对构建全国统一的智能感知与响应“大脑”相关工作进行攻坚。
二是标准化与协同机制缺失，导致“协同之难”。“跨区域协同”的最大障碍在于体制机制与业务流程的碎片化。热线在名称、管理、编制、经费、标准上的“五不统一”，是根源性问题。这直接导致跨省、跨市工单流转缺乏统一“路标”和“交通规则”。实践中，涉及多部门、多层级的复杂诉求，常因权责边界模糊而陷入“派单争议”，最终往往以“属地管理”之名“一转了之”，基层成为“万能承接方”却无相应资源和权力，导致问题悬而不决。
三是数据价值“深睡”，决策支持作用远未发挥。热线每日产生海量数据，是一个尚未被充分开发的“民意富矿”。然而，目前大多数据分析动作仍停留在描述性统计层面，缺乏对民意时空规律、因果关联和演化趋势的深度挖掘。数据跨部门、跨层级共享不畅，“信息孤岛”使得无法形成完整的民生态势全景图。因此，热线数据驱动源头治理、服务科学决策的潜能远未释放，距离成为治理“智囊团”尚有距离。
四是供给侧改革滞后，多元共治生态尚未形成。当前改革重心多在前端受理与中端分派，但工单的最终处置端（供给侧）改革仍显迟缓。公共服务供给主体相对单一，对社会化、市场化力量的引入机制不健全。同时，对办理单位的考核有时存在“唯响应率、满意率”倾向，未能科学区分合理诉求与超越边界的“许愿”，导致部分基层陷入“还愿困境”。构建一个政府、市场、社会“众创共治”的现代公共服务供给体系，是释放热线治理动能的关键。
为突破上述瓶颈，需在国家层面进行顶层设计，实施系统性的强化工程。
实施“全国一体化热线智能平台”攻坚工程。建议由国家统筹，构建集统一语音库、语料库和知识库于一体的“国家热线大脑”。统一开发或部署智能座席助手、智能分派与预警模型，并向地方提供共性技术支撑。重点提升对季节性、周期性及苗头性风险的智能预测能力，将国务院新规提出的“未诉先办”要求转化为可落地的技术方案。此举旨在为热线从“服务窗口”跃升为“治理中枢”提供坚实的技术底座。
推进“热线工单标准化与协同规则”立法立标工程。应加快出台国家层面的12345政务服务便民热线条例，以及覆盖“接派办评”全流程的国家标准体系。其核心是建立全国统一的工单数据标准和跨区域分拨规则，明确复杂疑难工单的权威裁定程序和部门责任清单，根治“推诿扯皮”。同时，将京津冀“跨省通办”在数据协同、电子证照互认等方面的成熟经验，提炼升级为全国性协同规范，实质性推动“全国一张网”和“最佳办成一件事”。
启动“国家民意地图”数据赋能工程。应依托全国一体化政务大数据体系，归集整合各地热线数据，构建动态更新的“全国一体化民意地图”。在此基础上，设立国家级热线数据研究与创新中心，发展“民意数据科学”，运用时空分析、仿真模拟等技术，动态生成民情指数与风险预警报告。同时，在确保安全的前提下，有序推动高质量、脱敏化的热线数据集向社会开放，鼓励学术界、产业界进行活化利用，使其真正成为优化营商环境和公共资源配置的“调度室”。
探索“现代公共服务社会化供给”机制改革工程。应借鉴“平台经济”思维，探索构建公共服务的“滴滴”模式或“淘宝”模式，即建立一个整合政府、企业、社会组织等多元主体的公共服务平台。在此平台上，可通过“智能抢单”、契约管理、信用评价等机制，鼓励社会力量有序参与非紧急、专业性强的诉求处置。国家需配套建立公共服务工单谱系、供给主体信用档案和新型考核评价体系，既激励优质服务，又合理界定政府边界，为基层减负，最终将民意诉求转化为推动社会共建共治共享的强大动能。
文章发表于《中国城市报》（2026年03月02日第15版）