才博智慧治理研究院执行院长 文宁
各位的各位领导、各位热线同仁：
大家好！
非常开心能与大家再次聚首，也很荣幸能有机会和各位分享一些我的思考，我今天分享的题目是《从“民生服务窗口”到“政府治理中枢”》，政务热线的价值提升的思考与实践，我会从四个方面开展分享，一是政务热线的转型逻辑，二是热线转型的数智支持，三是数智建设的实践路径，四是数智发展的未来展望。
一、政务热线的转型逻辑：治理现代化视野下的价值重构
大家都知道，政务热线从一根电话线起步，发展到今天集电话、网站、小程序等渠道于一体的综合服务平台，已经走过了40年多年的历程。当前，人民群众对热线的期待已经从“打得通”升级为“办得好”。这背后折射出一个根本问题：热线不能再满足于做“接听者”和“分办者”，必须向更高层级的“治理者”角色跃升。
2025年6月，国务院办公厅印发了《关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》（国办函〔2025〕66号）。文件明确提出，要“加强12345热线规范管理，完善工作机制，强化数字赋能，提升服务效能，更好发挥窗口作用，更好解决群众和企业的急难愁盼问题，更好助力提升政府治理水平”。我理解，文件的核心指向就是一句话：推动热线从“被动响应”走向“主动治理”，从“服务窗口”升级为“治理中枢”。
66号文擘画了热线转型的路线图，而全党正在深入开展的树立和践行正确政绩观学习教育，则为这一路线图锚定了最根本的价值坐标。
习近平总书记深刻指出，“共产党人必须牢记，为民造福是最大政绩”。具体到政务热线领域，就是要回答好三个核心问题：“政绩为谁而树”——我理解，热线工作的出发点和落脚点，是接通率、办结率等指标，更是群众问题解决的满意；“树什么样的政绩”——我理解，衡量热线价值的不止是接听的每一个电话，组织的每一次协调会，发出的每一个文件，也是群众的诉求有没有得到回应、烦心事有没有得到解决；“靠什么树政绩”——我理解，要靠真抓实干、靠数字赋能、靠制度保障，把群众的“问题清单”转化为政府的“履职清单”。
可以说，政务服务是检验政绩观的“试金石”——政务热线干得好不好，本质上检验的是我们是否真正把群众急难愁盼当作头等大事。
那么，从“服务窗口”到“治理中枢”，中间的跨越靠什么来支撑？66号文已经给出了明确方向——“强化数字赋能”。接下来，我想重点谈谈数智化如何推动这场变革。
二、热线转型的数智支持：从劳动力密集向算法生产力的范式转移
政务热线数智化转型的本质不是“技术升级”，而是“治理重塑”。技术不是目的，但离开技术，转型就缺少了抓手。我观察，数智化正在从三个层面推动这场变革。
第一，让“接诉即办”更高效。
传统模式下，话务员接听、记录、分类、派单，每个环节都依赖人工，效率天花板很明显。引入智能化手段后，智能咨询可以快速解答常见问题，减轻话务压力；坐席辅助能够实时转写语音、自动填单、推荐答复口径，让话务员从繁琐的记录中解放出来；智能派单通过语义理解快速判断诉求类型、推荐承办部门，提高派单准确率；智能审单辅助质检人员快速定位问题工单，保障办理质量。这些能力叠加起来，效果就是派单更准、响应更快、办结率更高。
第二，让“未诉先办”成为可能。
如果说“接诉即办”解决的是“把事办成”，那么“未诉先办”考验的是能否把问题提前识别、提前处置。传统模式下，热线数据主要用于统计报表，大量有价值的民情信息沉睡在工单里。数智化让这些数据“活”了起来——舆情预警功能可以实时监测诉求动态，当某类问题出现异常增长或苗头性风险时，自动向相关单位发出预警；智能报告功能能够自动生成热点分析、趋势研判，把数据转化为可读、可用的决策信息。当预警信息能够提前推送到相关部门案头，当苗头性问题能够在发酵前得到介入处置，热线就从“事后救火队”变成了“事前预警台”。
第三，让“辅助决策”更有据。
更高层面的价值在于，当数以万计的诉求数据经过系统分析、提炼和可视化呈现，它就不再只是一堆工单，而是一幅动态的社情民意地图。哪些政策落地存在堵点、哪些领域群众反映集中——这些信息对于科学决策的价值不言而喻。热线数据从“被动存档”走向“主动赋能”，开始真正为政府治理提供支撑。
当然，技术能解决的问题是有限的。派单再精准，如果部门职责边界不清，依然会空转；分析再深入，如果没有机制保障成果转化，依然只是纸上谈兵。数智化解决的是“工具”问题，但真正让工具发挥作用，还需要配套相应的机制建设。
讲完了“为什么转”和“靠什么转”，接下来我想和大家重点交流一个更实际的问题：在当前财政紧约束的背景下，这条路具体怎么走？
三、数智建设的实践路径：财政紧约束下的价值牵引与重点突破
政务热线数智化建设不能“一刀切”。不同地区的财政实力、数据基础、业务需求等差异很大，必须因地制宜。从各地实践看，大致有三种模式：一是省级统筹、市级应用，由省里统一建设能力中台，地市以应用为主；二是市级开发、分阶建设，按“智接—智治—智理”三个阶段稳步推进。这两种模式各有适用场景，这里不作展开。
今天我想重点谈第三种模式——价值牵引、重点突破。坦率地讲，当前多数地市面临的现实是：财政资金有限，但热线价值提升的要求又很紧迫，不可能按部就班地全面建设。在智能标签体系已经非常成熟的现状下，我认为大多数地市应该优先关注这一模式。
这一模式的核心理念是：不求面面俱到，而是聚焦最能彰显热线治理价值的关键应用，实现“以点带面”。
在建设时序上，建议优先建设“未诉先办”类功能，再逐步完善“接诉即办”类应用。
为什么这样排序？这背后有务实的考量。智能咨询、坐席辅助、智能派单、智能审单这些“接诉即办”类应用，虽然能立竿见影地减轻一线负担、提升办理效率，但它们更多解决的是“内部效率”问题，上级领导和财政部门感知不强。而舆情预警、智能报告这些“未诉先办”类应用，能够让决策层直观地看到热线数据的治理价值——风险在哪里、热点是什么、趋势怎么走。以显著成效赢得认可，再逐步争取资金完善效率提升类功能，就能形成良性循环。
在功能选择上，建议从“未诉先办”决策辅助切入，优先建设社情民意分析平台。这个平台的核心能力包括三个方面：
一是风险预警。利用智能标签和聚类分析技术，实时监测诉求数据，当某类问题出现异常增长或出现苗头性、群体性风险时，系统自动向相关责任单位发出预警。比如，中高考前夕监测到噪声投诉上升趋势，可以提前推送预警信息；供暖季初期监测到某片区供暖投诉集中，可以及时提醒主管部门介入排查。
二是智能报告。自动生成日报、周报、月报及专题分析报告，将散落在工单中的民情信息提炼为结构化的分析成果。不是简单罗列数据，而是智能识别热点问题、分析变化趋势、标注重点区域，让管理者快速掌握社情民意动态。
三是驾驶舱。将热线数据以可视化方式呈现在大屏或移动端，让决策者一目了然地看到辖区内的热点问题分布、诉求变化趋势、办理效能排名等关键指标。这是经过智能分析提炼后的治理信息展示，直接服务于科学决策和指挥调度。
在实施过程中，有两个关键问题需要特别注意。
一是打好数据基础。无论选择哪种模式，数据标准化都是绕不开的前提。工单内容口语化、关键字段缺失、历史数据分类标准不统一——这些问题不解决，再先进的分析工具也无从发挥。智能标签体系的建设是当前阶段的重点工作，有了高质量的标签，才能支撑起风险预警、智能分析等上层应用。
二是打通协同机制。技术分析得再准，如果没有“分析—预警—交办—反馈—评估”的闭环机制，成果就无法落地。建议建立“数据分析报告+工作提示函”的工作机制，针对热点问题向责任单位发送提示，限时反馈处置情况，形成从数据到行动的有效转化。
四、数智发展的未来展望：数智融合下的三大演进方向
展望未来，政务热线的数智化将不再是孤立的技术迭代，而是呈现出以下三个维度的高度融合：
第一，智能化持续深化：从“听得懂”走向“想在前”。随着大模型等前沿技术的成熟应用，热线将具备更深层次的语义逻辑与情感感知能力。未来的热线不仅能精准摘要、识别情绪，更能在群众开口前，基于大数据画像进行趋势预测，真正成为辅助政府运行的“智慧大脑”。
第二，生态化加速融合：从“孤立节点”走向“治理枢纽”。热线将深度嵌入数字政府的整体框架，与“一网通办”、“一网统管”实现无缝对接。数据将在跨部门、跨层级间顺畅流动，热线将作为城市运行的“总客服”与“感知源”，从孤立的应用节点升级为连接万端的协同枢纽。
第三，价值化更加凸显：从“成本中心”走向“价值中心”。海量民生数据将完成从“被动存储”到“主动创造”的华丽转身。每一条诉求都将成为优化政策、改进治理的战略资产。当民意洞察能够自动生成决策建议、驱动社会治理创新时，热线将彻底告别“成本投入”的单一形象，成为驱动城市治理现代化的“新质生产力”。
结语
各位领导、各位同事，从一条电话线到一座“数智桥”，政务热线的每一次进步，都映照着政府治理理念的跃迁。而贯穿其中的，正是“以人民为中心”的正确政绩观——它回答了“为谁转型”的根本问题。
在当前财政紧约束的背景下，与其追求大而全的建设，不如聚焦最能体现治理价值的场景，以重点突破带动整体提升。数智化不是目的，更好地服务人民才是。让我们以务实的态度、扎实的行动，推动12345热线从“民生服务窗口”真正跃升为“政府治理中枢”，书写“民有所呼，政有所应，数有支撑，治有成效”的时代答卷。
本文根据才博智慧治理研究院执行院长文宁在2026城市政务热线发展论坛中作主旨报告发言的内容整理。