中国人民大学公共管理学院教授、北京接诉即办改革与社会治理创新中心主任 李文钊
尊敬的杜总编、汪老师，还有各位同行，非常荣幸在此分享我对政务服务热线改革的研究与思考。自2019年关注北京“接诉即办”改革以来，我先后推出《接诉即办的北京经验》《接诉即办的治理逻辑》等研究成果，在持续观察与研究中，我将政务服务热线的发展定位从“渠道”升级为“驱动力”，这一认知转变，直接决定着政务服务热线的改革方向，也关乎其在城市治理与国家治理中的角色定位。
结合本次论坛发布的《全国政务热线服务质量评估指数（2025）》和《全国政务热线发展研究报告（2025）》两个成果报告，我有几个思考点想与在座的各位嘉宾分享。
第一个是政民互动，这是政务服务热线最核心的定位。政民互动是政务服务热线的关键，正如杜总编刚才讲到的，热线连接着党委、政府和民众两端，是“连心桥”，这一理念提出后也越来越被广泛认可。
第二个是渠道，政务服务热线首先是作为诉求传递的渠道存在的。
第三个是接诉即办，北京“接诉即办”改革的重要意义，就在于让热线从单纯的“渠道”转向真正的“办理”。
第四个是智库，政务服务热线要实现纵深发展，必须强化智库化功能，让热线成为党和国家重大事项决策的重要参考。
第五个是平台，政务服务热线需要从单一的办事机构，向协同治理的平台转型。
第六个是驱动力，也就是如何让热线拥抱城市。我们常说“泛在化”，就是要让政务服务热线依托市民诉求，全面融入城市治理的方方面面。
一、问题的提出
今天大家反复提到《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》（国办函2025[66]），这份文件的出台意义重大。文件明确了政务服务热线的定位与发展方向：是倾听群众诉求、解决问题的渠道，也是深化政务服务、提升行政效能的抓手。国务院文件虽未专门聚焦城市，但当前绝大多数热线工作都在城市场景中开展。我梳理了今天全天的分享内容，核心关键词都是将热线与城市治理相结合，这也代表了当前政务服务热线发展的新阶段。《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》（国办函2025[66]）这个文件从三个方面作出规范，重点聚焦“接诉即办”“主动治理”“未诉先办”“数字政府”“部门协同”等内容。基于此，我想尝试提出一个概念性框架，用来系统理解政务服务热线：第一，政务服务热线到底是什么，它发挥的功能是什么，即功能定位问题；第二，政务服务热线的功能发生了怎样的变迁，这种变迁是新功能替代原有功能，还是功能叠加？对此我更倾向于“叠加”的判断，功能变迁过程中，原有功能并未被替代，而是不断增加新的功能；第三，政务服务热线功能变迁的动因是什么，功能发挥需要哪些条件与基础；第四，政务服务热线未来的发展方向是什么。我们在调研政务服务热线时，很多机构反映政府预算不足、群众需求多等问题。但我认为，核心在于如何向市委、市政府主要领导呈现、建构热线的功能与价值。热线被认可的功能价值越丰富，获得的资源配置就会越充足。
二、界面治理与发展框架
我希望用“界面治理”的理论视角，分析政务服务热线呈现出的界面形态、功能、内部结构与环境支撑，重点关注以下问题：政务服务热线的界面类型，以何种界面形式呈现，解决“是什么”的问题；界面是否发生变迁、变迁的原因是什么，解决“为什么”的问题；内部结构如何、运行机制是怎样的，解决“怎么样”的问题；外部环境如何发挥影响作用。
三、政民互动从面对面到音对音：政务服务热线的兴起
政务服务热线的兴起，核心是政民互动从“面对面”转向“声音对声音”。首先是技术基础，没有电话这一媒介，就不会有政务服务热线；其次是沟通方式变革，过去社会相对静止、生活节奏舒缓，沟通以面对面为主，随着社会快速发展与技术革新，沟通形式拓展为电话、邮件、留言等多元方式；第三是减少信息传递层级，帮助领导层直接获取基层民众的真实想法，降低信息不对称。热线的名称也在不断变化，从市长电话、市长热线，逐步发展为市民热线、便民热线、政务服务热线。名称的迭代，体现了我们对热线定位与认知的升级。当前的官方界定中，“十五五”规划将其称为市民热线等公共服务平台。2026年2月9日至10日，习近平总书记对北京考察，提出：坚持人民城市理念，着力健全基本公共服务体系，用好“接诉即办”等机制，扎实解决人民群众急难愁盼问题。这也是“接诉即办”至关重要的原因。我们需要思考一个核心问题：政务服务热线如何成为城市治理的工具，如何与城市治理同频共振？
政务服务热线之所以能成为治理工具，是因为它作为治理界面，实现了政府与民众、政府部门之间、党和国家与人民之间的交汇，功能也从单一走向多元。我以观察者的视角梳理政务服务热线的变迁，发现其最核心的定位，就是城市治理的重要工具。
四、意见收集：政务服务热线作为渠道
政务服务热线最原始的定义就是渠道，核心功能是意见收集，这也是早期很多政务服务热线设在信访局的原因——信访的核心职能就是人民建议征集、来信来访。但传统信访渠道存在“负面建构”的问题，而政务服务热线作为新兴渠道，是“正面建构”，推动市民从“消极市民”向“积极市民”转变。这种转变的背后，是市场经济转型、技术浪潮冲击、单位制转向小区制、城市化快速推进、市民权利意识觉醒的大环境。如今学校里也常有12345热线诉求，比如学生反映成绩打分、课堂作业量等问题，正是市民积极参与公共事务的体现。
意见收集是政务服务热线最原初的功能，而渠道也在持续发展：从多条热线整合为一条热线，从单独作战转向部门协同；同时引入网络渠道，北京目前已开通微信、微博、人民网留言等十余个诉求渠道。渠道最核心、最基础的价值，就是能否有效收集民众意见。
五、接诉即办：政务服务热线作为药方
我长期研究“接诉即办”，常被问到：政务服务热线一直存在，北京“接诉即办”的独特性是什么？我认为，“接诉即办”是解决问题的药方，核心是推动诉求落地办理。正如蔡奇书记在北京推行“接诉即办”改革时强调的，“接诉即办”关键在办，这让热线从意见收集的渠道，转向真正解决问题的平台，也让热线迎来了新生。北京市民留言“有事找12345，12345真管用、能办事”，正是对“药方”作用的认可。传统热线的弊端在于，仅作为情报界面收集信息，可办可不办，容易出现信息悬浮、意见空转；信息接收者还会根据自身偏好，对市民诉求进行选择性回应。北京推行接诉即办前，诉求解决满意率仅40%多，就是典型表现。
接诉即办改革，实现了政务服务热线从情报界面向问题解决界面的转变，通过流程再造实现诉求闭环管理，突出行动导向。同时，改革也推动热线从单一界面转向多层次嵌套界面，需要更多治理主体参与，通过信息传递、考核机制实现跨部门协同，达成合作生产、协同治理、共同行动、价值共创。
热线的协调力度，与主管层级直接相关：设在政府办、信访局、社工部，协调能力不同；由副书记、副秘书长或副市长分管，推进力度也不同，主要领导的重视程度更是关键。因为“接诉即办”作为药方，需要有决策权、有资源的主体推动落实。与此同时，接诉即办形成了正反馈：办理效果越好，诉求量越多。北京目前年诉求量约2500万，年增长率10%左右。更多回应、更好办理带来更多诉求，也引发了“接诉即办悖论”，出现治理负荷、治理超载、基层负担过重、不合理诉求、资源配置不足、部门协同不畅等问题。我们在街道基层调研时，能感受到大家的压力，甚至有“闻‘接诉即办’而色变”的情况，但归根结底，还是要坚守初心使命。
六、窗口+智库：政务服务热线作为信号
破解接诉即办悖论与治理超载，需要政务服务热线实现第三次转型：作为信号发挥智库功能，从问题解决界面转向信息发现界面，从前台走向后台、从个案诉求走向类别数据、对市民诉求进行多维度建构。主动治理、未诉先办的前提，就是发挥智库功能，核心路径是生成数据界面。将诉求转化为数据界面，需要对数据进行编码、分类与治理，明确数据权利、分享机制与权责划分。最终要实现从数据到情报的转化，发挥决策咨询作用。政务服务热线要获得认可与尊重，必须在情报供给上发力：为不同政府部门提供决策参考，指引政府注意力分配，从回应个体诉求升级为提供系统性治理建议。智库功能，是热线实现跨越式发展的关键一环。
七、融入治理：政务服务热线作为平台
智库功能要落地，就要推动热线向平台转型，成为治理中枢，推进“热线+”模式，不再局限于单一组织行动，而是像电商平台一样整合多方部门资源。“热线+”的实践包括热线+公安、热线+检察、热线+法院、热线+改革等，依托平台功能，推动治理从被动回应，转向主动治理、未诉先办、多元治理、协同治理。平台化发展也面临挑战：信息分析能力不足，难以提供精准信息供给；主动治理意愿不强，存在“重解决、轻预防”的治理惯性，“赫赫战功者无显赫之名”，部门更倾向于解决已有问题而非主动防范；治理惯性与治理文化，也制约着新型治理范式的转型。
八、拥抱城市：政务服务热线作为驱动力
“拥抱城市”是政务服务热线的发展方向，核心是实现泛在化：政务服务热线能否驱动城市治理现代化，能否与城市治理共生共感，如何践行“人民城市人民建”的理念，这是当前最重要的发展阶段。以诉求驱动超大城市治理现代化，核心是功能叠加而非替代：从单一功能到复合功能，从自身运作到系统运作，从单独行动到共同行动，从接诉即办到主动治理、未诉先办，从问题解决到治理变革。 同时要坚守初心使命，做好接听、办理每一件诉求的基础工作。拥抱城市也面临两难困境：改革存在惰性、资源存在约束、领导者注意力分配有限，还有治理任务平衡、诉求噪声、体制惯性等问题。
九、未来之路
最后，关于未来之路，我们从热线发展历程中可以总结出：热线只有与时代同频共振，才能持续发展。未来可从三个方向思考：第一，技术维度，拥抱AI时代，推动政务服务热线从电话渠道向AI渠道转型，实现便民热线智能化升级；第二，治理维度，让政务服务热线全面融入城市发展与治理，解决群众急难愁盼、办好民生实事，让政务服务热线成为生产力；第三，环境维度，应对城市收缩、人口减少、老龄化等人群结构变化，将市民诉求从治理负担转化为治理财富，实现诉求与城市发展同频共振，以诉求驱动城市治理现代化与高质量发展，让诉求解决本身成为生产力。
多谢各位批评指正，谢谢大家！
本文根据中国人民大学公共管理学院教授、北京接诉即办改革与社会治理创新中心主任李文钊在2026城市政务热线发展论坛中作主旨报告发言的内容整理。