杜玉春  清华大学社会科学学院博士后

党的二十大报告明确要求“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。随着我国城市治理现代化进程的不断推进，在当今超大城市多样、复杂的治理问题压迫下，12345市民服务热线所扮演的角色已不能仅仅是政府倾听市民诉求的窗口，更应是市民、企业多元社会主体与政府之间的桥梁，是数据驱动型治理中城市治理数据的宝库，是超大城市治理现代化进程中整合并回应民意的总客服。

（一）多重角色的市民服务热线

作为实现民意贯通的过程中，上海12345市民服务热线需要扮演多重角色并承担四大关键职能：一是服务人民需求，以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，习近平总书记在考察上海时提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，为我国城市治理体系和治理能力现代化踢出了根本遵循。服务人民需求是热线自始至终的首要任务，随着各类非紧急市民服务热线的纷纷归并，热线成为了目前人民表达诉求最重要的渠道之一，也是政府回应人民、服务人民的重要窗口。

二是成为协同治理中的枢纽，传统科层制依赖等级制的纵向协同模式，高度依赖权威，导致政府跨部门合作中信息成本高昂，信息流动迟滞。不过随着信息技术的不断发展，新技术赋能之下以事项处置为中心，重视横向沟通的新型跨部门协同正在形成。为“高效处置一件事”而展开的新型跨部门协同需求机制化、正规化、扁平化的横向沟通机制，要求政府内部能在数字技术的帮助下击破数据壁垒，实现数据融合。在数字政府理论视角下，12345热线是承担G2C（Government to Citizens，政府到民众）业务的最主要部门之一，在政府内的数据流通中扮演重要枢纽角色，承担着确保政府内数据流畅、有序流通的重要职能。

三是借助海量数据辅助决策，在上海这样一座经济高度发达、人口高度集中的国际性超大城市中，政府数据自然蕴含着难以估量的庞大经济价值与社会价值。上海12345热线每年超千万的诉求受理产生了海量的治理数据，开展有效的数据挖掘能帮助我们理解市民的诉求类型和城市的运行规律，为政府决策提供有力支撑。能否有效承担这一职能不仅需求海量的数据，更对12345热线的数据标准化机制、归集机制、共享机制与安全保障机制提出了更高的要求。

四是赋能共建共治共享，党的二十大报告中明确提出完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。城市治理的现代化离不开社会多元主体的共同参与，离不开共建共治共享的社会治理制度。究其内涵，“共建”是指全体社会成员集思共创社会治理格局和社会治理体制；“共治”是指社会成员共同维系、联动融合、协同推进社会治理体制机制；“共享”意味着社会成员共同保有和转化社会治理的治理资源、治理利益和治理秩序（江必新、王红霞，2019）。12345热线作为政府联系社会、人民、企业的重要窗口，扮演着平台式的角色，承担着赋能共建共治共享，为社会多元主体集思共创、联动融合提供支撑的重要职责。

（二）民意整合：从碎片化诉求到系统性认知

整合民意的关键在于将碎片化的诉求转换为系统性的认知，即通过碎片化的个性问题把握共性问题的本质，形成对人民群众需求的系统化认知。面对这一需求，上海12345市民服务热线实行的改革主要包括以下方面：一是热线报告体系改革。热线自2012年开线以来，为充分发挥自身总客服的作用，坚持数字化、制度化、品质化发展方向，更好实现“一号响应”“一线通达”、做好“下情上传”“上情下达”工作，目前已经形成了一个包含三大一级分类、八个二级分类的完善报告体系。

二是通过新技术赋能实现热线自身的智能化改革，提升政务服务热线资源效能，重点放在建设12345市民服务“数字热线”，近年来12345热线积极打造两套智能系统，加快热线生产系统升级改造和管理系统开发建设，已经完成上海12345城市运行感知平台一期建设项目终验，建成13个应用软件系统，53个模块，170个功能点。

三是深度融入“一网通办”“一网统管”，做好数据政府的总客服。“一线通达”平台是12345热线结合“两张网”建设，通过重塑业务流程、服能服务基层，打造的共享公治的热线工作平台。通过微信小程序等渠道，工单可直达基层处置网点，并能精准匹配各类管理资源，从而打通热线办理“最后一公里”。

从碎片化向系统化演进的改革也并不局限于上海一城。上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”构成的长三角城市群是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的区域之一。2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确了长三角一体化发展的方法与路径。自改革开放以来，长三角城市群的民生、经济联系持续增强，域内人员流动频繁，经贸联系紧密，在民间甚至获得了“包邮圈”的称号。区域一体化发展的深入必然会导致跨区域性诉求的产生，传统科层制、属地模式下运行的服务热线难以应对这些情况。为此，在上海牵头下，长三角区域12345热线一体化服务架构已逐步形成。2018年， “三省一市”在上海召开长三角地区热线工作联席会议并签署《长三角区域12345热线一体化服务框架协议》。2019年，“三省一市”明确长三角12345受理范围、工作流程、三方转接流程，已形成工作意见和操作规范。各省市分头推进落实，上海首批可异地办理的51项清单，包括公司设立、信息变更等企业服务事项和跨省异地就医登记备案、个人社保查询等个人服务事项均被列入首批试点项目，并导入12345热线数据库。经过数年的布局推进，长三角12345热线一体化服务已获得初步成功，为增强长三角区域人民获得感、满意感，改善域内企业营商环境发挥积极作用。

（三）技术赋能下的民意回应

2020年，习近平总书记在浙江考察时强调，大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。随着信息技术的快速进步与政府数字化改革的不断推进，大数据已经被证明对城市政府治理能力的提升与治理模式的创新具有显著的驱动作用，包括为建立和完善开放政府提供实践空间；为实现政府治理全流程的智能化提供支撑；赋能构建差异化、精细化的回应政府；引领和引导社会主流意识等（孟天广、张小劲，2018）。不过与此同时，数字时代政务数据规模的空前庞大亦是一柄双刃剑，巨大规模带来的不仅是其所蕴含的巨大价值，也是处理政务数据成本的大幅上升，这便对政务数据的运用主体，也就是政府的数字能力提出了要求。数字能力指的是组织或机构有效利用数字资源以实现其总体目标的能力，世界银行在其报告（Melhem & Jacobsen,2021）中指出组织的数字能力是组织中人员的专业知识、技能与组织利用该专业知识能力相结合的结果，依赖于系统、框架、流程和工具来进行能力实现。

政府回应性是指政府行为满足公众意愿的程度，是衡量现代社会治理效果及公权力运行质量的关键性指标（孟天广、赵金旭、郑兆祐，2021）。我国政府治理体系的发展始终坚持以人民为中心的根本思想，提升社会治理效能、满足人民对美好生活的需求是政府改革的关键目标。以大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术赋能驱动12345市民服务热线的智能化，进而提升政府回应性，是上海城市数字化转型改革中不可或缺的重要部分。所谓政府回应，就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题作出积极反应与回复的过程。政府对民众意见的持续回应是现代政治系统的基本特征。作为现代政治系统的基本属性，政府回应承载着解决公共问题、维护公共利益和化解社会信任危机的功能。随着以大数据技术为代表的一系列新技术逐渐应用至社会治理领域，数字时代的政府回应在技术赋能下表现出三方面的特征：一是各类数字平台迅速成为政治沟通与对话的重要场域，数字平台能以相对低成本的方式缓解信息不对称，使群众监督和政府回应的互动模式呈现出结构性转变（王锐、倪星，2023）；二是互联网的高度普及、社交媒体与网络自媒体的快速发展极大改变了民众的信息获取方式，海量信息冲刷之下，数字赋权理念与民众多元化利益的叠加，使得民众的利益诉求强度快速增长；三是依托大数据技术、人工智能技术等新技术的应用，借助对社会数据的挖掘与分析，对于民众潜在诉求的提前感知、快速回应成为可能。

信息技术在现代公共管理中占有中心地位，政府信息技术正处于当前一系列公共服务提供系统优化与现代化变革的焦点（Dunleavy et al.,2006）。12345市民服务热线既是政府回应公众的重要窗口单位，又掌握着能反映公众需求的海量数据，承担数字政府“两张网”总客服职能。如何利用有限治理资源，在自身数字能力范畴内受理诉求、挖掘诉求、回应诉求，做到尊重并回应民意是12345热线在数字时代的重要课题。

从既有研究和实践来看，数字政府回应通常包含三种主要的界面样态，即业务办理型界面、民意吸纳型界面与危机传播型界面。业务办理型界面通常体现为政府为提高对公众事务性需求的回应性而开设的各类在线办事平台，主要针对日常民生问题的咨询、受理、审批等非紧急性事务；民意吸纳型界面主要进行公众咨询、建议、求助、投诉、举报等日常诉求的转办督办。民意吸纳型界面的体现形式通常为各级政府所开设的政务热线、网上信箱等，该界面收到的公众诉求多以具有一定关系紧张性的投诉类问题为主，可视作一种常态化的纠纷调解和微舆情防治界面，具有独特地位和不可替代性；危机传播界面则是政府为引导和管控突发公共事件引发的政务舆情而开设的政务新媒体矩阵，目前最典型的表现形式为社交媒体（如微信、微博、抖音等）中的政务公众号。该界面的政府回应具有较强的应急属性，主要指向政府在危机事件中的政府信息传播，特别是舆情压力情境下的非常规回应（尉馨元、李慧龙，2022）。在此种分析框架下，12345热线具备典型的民意吸纳型界面，而在市民诉求边界的不断扩展与数字政府建设不断深入的双重驱动下逐渐具备业务办理型界面和危机传播型界面。数字时代的来临为12345热线这一服务市民的总客服带来了新的课题：不断释放数据价值，数据赋能民意之桥。作为回应，近些年上海12345热线正加速推进市民感知平台数智化建设。热线借助新技术赋能推动工单全生命周期监管，开展全方位数据透视和分析，加强对城市运行生命体征的民情感知和情势判断，实现对热点问题和敏感信息的高效感知、快速甄别，提升预判预警能力。

上海12345市民服务热线通过十余年的探索与新技术赋能下的不断改革，以实践诠释了全过程人民民主在超大城市治理中的基层窗口的运行逻辑：作为民意吸纳的前沿哨所、数据融通的治理枢纽与政府回应的核心窗口。热线通过制度创新与技术赋能的深度融合，构建起了吸纳民意－整合民意－回应民意的民意贯通机制，能为新时代全过程人民民主的发展贡献以下经验：

一是民意贯通的制度化，热线以“一号响应、一线通达”为原则，将碎片化民意诉求转化为系统性治理议程。通过建立多层级组织架构覆盖市民、企业、长三角跨域群体的全域对象主体并建立多平台多模态的渠道平台，实现了吸纳民意的“全时域、全主体、全模态”覆盖。上海12345市民服务热线通过构建制度化、程序化、常态化的民意贯通机制将民声民情切实转化为为民利民的治理动能。

二是以技术赋能人民民主，热线以数字技术破解超大城市治理难题，通过城市运行感知平台实现诉求聚类分析，通过“一线通达”平台加速政府回应，通过“城市大脑”平台以海量诉求数据支撑政府决策。以上实践中数字技术所扮演的角色并不止于单纯的效率工具，也称为深化人民民主的重要助力，降低了民主运行的成本，拓展了民主参与的边界。

三是政务热线的角色重塑，上海12345市民服务热线通过多年改革已然跳出了单一热线定位，不仅是面向基层的“服务窗口”，是协调政府各部门的“总客服”，也是推动市场主体从治理对象向治理伙伴转化的“赋能者”，更是践行长三角区域一体化的“区域纽带”。热线复合型的角色重塑，正以平台化、多样化的治理逻辑激活社会多元主体，实现“人民城市人民建”的共治场景，推动全过程人民民主的进一步深化。

上海的实践表明，政务热线平台的价值不仅限于对于民生诉求的收集汇总，更根植于对民意的精准感知、数据的有效融通和对诉求的回应与尊重。随着我国政府数字化转型的不断推进，市民服务热线作为全过程人民民主基层窗口的实践，将持续为中国式现代化注入民主治理的新动能。