摘要：政府监管是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。传统社会性监管重视政府和监管对象之间的互动,而忽视了公众诉求对政府监管的有效作用。运用北京市政务热线大数据,对环境保护、食品安全、医疗卫生三大社会性监管领域展开分析。研究发现,各领域公众诉求与政府回应在不同时空颗粒度存在聚集和离散效应。环境保护诉求的公众聚集度最高,食品安全诉求的回应比例和公众满意度最高,医疗卫生诉求的回应时长最快、解决率最高。三个监管领域公众诉求的回应,共同受空间维度和政民互动程度的显著影响,时间维度与区域属性影响则依监管领域自身特征呈现差异。链接公众诉求与政府回应性监管,可为大数据驱动的社会性监管创新提供实证支撑和实现路径。

关键词：社会性监管、公众诉求、政府回应、政务热线大数据

一、问题的提出

市场中存在的信息不对称和生产者的道德风险倾向可能给普通公众带来负外部性，使得政府监管成为必要。依据监管的对象不同，政府监管分为经济性监管（economic regulation）和社会性监管（social regulation），前者主要着眼于经济效益和经济价值目标，是对企业的进入和退出（准入控制）、价格（价格控制）和产出（生产控制）进行监管；后者则致力于实现社会公益目标，旨在限制直接危害公共卫生、安全、公众福利或社会福祉的行为，包括环境污染、不安全的工作环境、不健康的生活条件等行为。社会性监管历史悠久。自古代开始，政府就通过直接干预来降低、减轻或控制自然灾害、流行性疾病、环境污染、食物掺假、交通事故、职业伤害等各类风险的发生。“监管”一词于1994年在我国中央政府工作报告中首次提出，旨在加强经济性领域外汇收支监管。2004年政府工作报告提及多达11次，并提出包括生态环境监管、食品安全监管、安全生产监管等领域的社会性监管目标和要求，此后涉及社会管理和公共服务职能的社会性监管提及率基本呈逐年上升趋势，2012年提及7次，2014年提及10次，超过经济性监管。关乎公众切身福利的社会性监管逐渐成为政府监管的重点领域。

政府社会性监管的出现和发展是经济发展到一定阶段的必然产物，其始终受社会发展中出现的难点、热点和焦点的影响。近些年，环境保护、食品安全、医疗卫生等领域社会问题频发，这些薄弱环节正是社会性监管的关键领域，给监管机构带来极大挑战。社会快速转型期，公众诉求的喷发与集中表达向传统政府社会性监管方式提出了挑战，日益强烈的公众需求与成效甚微的社会性监管机构的回应之间存在着供需落差，单纯依靠政府全能型监管已不能成为有效防范监管对象道德风险和逆向选择的唯一通道。探讨社会性监管领域的公众诉求及政府回应，对提升政府监管能力、水平和质量，促进社会治理的民生服务建设，理解中国国家治理能力现代化转型期的政府监管过程无疑具有重大意义。

本文运用北京市市民热线服务中心12345平台的海量数据，从环境保护、食品安全、医疗卫生三大社会性监管领域，探究2014年以来北京市民在不同时间颗粒度的诉求热点和变化趋势差异，在北京各区和街乡镇的诉求空间分布差异，以及政府在不同监管领域、不同时空条件下回应诉求出现异质性的影响因素。政府监管领域的公众诉求和政府回应分析，是对中央十九大报告中“创新监管方式，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”的实践探索。其中，对关乎公众健康和公共安全的社会性监管领域的聚焦，是从“政府-公众”互动视角实现智能化监管、全过程监管和靶向性监管的必要支撑和必由之路，可为政府制定社会性监管政策提供经验借鉴和数据支撑。

二、政府监管中的公众诉求与政府回应

监管（regulation）一词目前国内有四种不同译法：监管、管制、规制和规管。一般而言，法学界更加看重法律的正当性和合法性，因而用“规制”来表达这种作用；经济学者倾向于用“管制”来强调对自由市场经济的影响；政府部门和公共管理学者则称之为“监管”，旨在突出政府的监督作用而非直接行政命令。不同译法反映了各学科的不同研究侧重和价值倾向，但意涵基本一致。

政府监管的领域关注及动因缘起经历了阶段性嬗变。最初作为经济学领域为纠正市场失灵而使用的政策工具，美国经济学家斯蒂格勒早期对特殊产业管制及政策手段的研究，开创了管制经济学视角研究政府监管的先例。此后法学家开始关注市场规则的设定和具体执法程序，政治科学关注制度制定和实施中的政治作用。政治科学的监管理论发展后期逐渐形成了公共利益、监管政治、监管俘获、制度主义和回应性监管等理论。前三种理论视角从理性选择视角集中回答监管的缘起和原因问题，监管到底是为了公共利益,监管主体自身利益还是不同利益集团？后两种理论视角则将监管的合法性原因归结为宏观的结构性因素和微观的策略性互动，前者借鉴新制度主义学派强调制度环境及其与组织之间的互动，从制度环境变量影响来探究监管行为及其归因；后者则主张应根据不同监管对象而选择不同监管策略，以有效合理地实施监管政策、提升监管绩效。

对政府如何监管及监管程度的认知经历了监管、放松监管、再监管等不断变化、循环往复的历史过程。循环往复的监管“历史是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程”，监管是对市场失灵的必要工具和特殊回应，然而，“市场失灵本身并非管制的充分条件”。政府基于市场失灵而进行干预行动也会失灵，这个替代成本并不低。因此，监管过程中激发公众的广泛参与便成为应对政府监管失灵的重要补充。

（一）政府社会性监管中的公众诉求

关于“社会性监管”的研究已成为国际上政治经济学与公共管理学界的新热点。2010年，OECD召开监管政策论坛，发布《监管政策：通向未来路径的新议程》，指出未来监管走向“智慧监管、数字监管、透明监管和公平监管”的同时，强调各类监管中公众参与的充分性与必要性：智慧监管应考虑公众、消费者等利益相关者的广泛参与；数字监管应考虑公众理解对成功监管的重要性；透明监管要使公众对共享知识及社会信息可及；公平监管强调政策制定者应通过满足不同人群的福利分配来评估其政策。

对监管机构而言，获取信息是至关重要的。现有研究主张监管机构应该通过各种渠道获取有益于提升监管绩效的数据，超越仅依赖政府主体自身的全能型监管。如可以通过“借力”商业平台公司的大数据，或通过监管机构建设自有平台与信息技术“通力”结合的方式，提升监管综合效能。然而目前研究尚未从公众参与及诉求表达的海量数据中，探索其隐含的丰富信息对监管效能提升的价值。随着经济社会转型的不断深化和扩大，中国的制度变迁和公民意识的觉醒，产生了公众不同的意见表达方式或利益表达方式。借助对民情民意的系统把握、社会风险的动态评估和政府对公众诉求的精准回应，可有效推动我国社会治理的决策科学性和治理民主性。赋权于公众，是现代监管国家有效防止市场失灵、杜绝监管俘获的反思性举措。而发现和回应公众诉求，可有效弥补和缩小公众需求和监管机构之间的供需落差，亦是未来监管机构提升监管绩效的重要考量。

（二）政府监管的回应性

政府回应性被认为是良好治理的基本原则，政府对公民偏好的持续回应是现代国家的基本特征。在现代监管型国家的发展中，基于回应性的监管则成为评估监管有效性的重要考量。艾尔斯和布雷斯维特于1992年提出回应性监管理论（responsive regulation），主张超越政府传统命令控制型监管（command and control regulation），应对监管对象采取差序措施进行处罚和监管，综合运用政府监管和非政府干预手段进行混合式监管。随后，甘宁汉姆等人在企业自我监管和政府监管基础上，将监管主体拓展为包括第三方机构(如专业性咨询机构等)在内的智慧监管（Smart Regulation）。德拉霍斯进一步主张从纵向深化政府监管力度，横向上延展为包括其他政府机构和公众个人在内的网络治理模式进行监管。总之，回应性理论的核心是强调根据被监管企业的具体情况采取不同应对措施，很多回应性监管策略是建立在对企业的差别性待遇基础上的。

该理论在随后的发展中不断完善，并生出基于监管对象自我监管基础上进行外部强化监管的“后设理论”(meta-regulation)，以及基于监管对象优势应首先发挥监管主体积极责任的“优势监管”理论（strength-based regulation）。然而，整体上，目前存在适用回应性监管理论的很多障碍，如法制观念淡薄、公民精神不足、缺乏互信，以及在中国本土适用中，由于存在难以计数且具体情况复杂的被监管者，监管力量结构单一、监管人员数量不足、监管队伍能力欠缺，使得对于更高要求的回应性监管，即便愿景良好，现有的监管能力也难以实现。OECD将适应性和回应性视为衡量监管绩效的标准之一。频发的社会问题和汹涌澎湃的舆情，使社会性监管机构必须在传统监管模式基础上，对公众诉求予以重视和回应。如何运用新方法和新工具恰当应对新形势下的新变化，是考验政府监管能力的关键路径。

我国现有政府监管研究中，对监管行为的利益受损方——广大公众及其诉求表达尚未引起足够重视，理论视角和实证研究均相对薄弱，缺乏大规模数据对相应监管领域公众诉求的问题透视及政府回应的考证。对监管行为的研究设定，限制了对监管机构回应行为研究的视角创新性和时代适应性。因此，本文超越政府这一主要监管主体对监管对象的直接关注，转而从监管对象可能因其道德风险行为倾向对广大公众造成负外部性的结果入手，即公众基于其利益受损向政府提出诉求，政府对公众诉求予以回应这一视角，构建研究政府社会性监管的新思路。公众诉求是监管对象行为失范所产生的结果，政府对公众诉求的回应，可为政府提供监管对象的有效信息，弥补监管者与被监管者之间的信息不对称，为政府精准监管提供依据。

三、数据来源与研究方法

社会性监管旨在控制潜在风险、防止危害公共利益。国内社会性监管机构主要包括以下几类：一是环境监管机构，其主要监管职能由环境保护部承担；二是安全生产监管机构，其目前的监管职能由安全生产监督管理总局主要承担；三是产品质量监管机构，其监管职能由市场监管局下的质量监督部门承担；四是食品药品方面的监管机构，目前由市场监管局下的食品药品监督管理部门具体监管；五是医疗卫生方面的监督机构，监管功能由卫计委、中医药管理局、卫生监督中心承担。以上监管机构在履行职责的过程中，并不一定由单一机构独立执行，大部分需要其他部门协助配合。

本研究以环境保护、食品安全、医疗卫生这三个受众面更广的监管领域，作为比较社会性监管的分析样本。三个监管机构在监管能力、监管工具和监管政策方面具有一定趋同性。环境保护主要涉及各类环境污染防治，包括辐射安全、生态修复等的监督管理；食品安全监管主要针对各类食品（含食品添加剂）的生产、经营安全，以及餐饮单位的食品安全与卫生；医疗卫生监管主要是医院、药品、医疗器械、疾病防控、医疗质量与安全、妇幼老年卫生、康复护理等各类监管。

公众参与和政府回应是认知社会性监管机构政民互动的重要来源。本文对北京市12345政务热线数据的社会性监管领域数据进行挖掘，考察和比较食品安全、环境保护、医疗卫生这三个领域的公众诉求时空规律和政府回应质量差异。数据来源于北京市民热线服务中心12345的市民诉求来电和回访数据。北京市民热线电话的前身是“北京市政府便民电话”，于2007年5月投入使用，在合并多条其他政务热线基础上，通过市民呼叫电话方式收集社情民意，热线中心及时将市民诉求转交相关职能部门或街乡镇处理。该平台搭建了政府与公众沟通的桥梁，通过针对性解决北京市民身边发生的非紧急但须费时费力解决的疑难问题，精准服务公众，提升了市民的获得感、幸福感、满意感。

本文使用该热线中心2014年至2019年4月北京市民在上述三个领域的诉求数据总计506889条。其中，热线中心会随机对市民诉求进行回访，本文运用2018年至2019年4月期间的回访数据对政府回应行为进行分析。文章通过诉求数据所体现的时空特征、政民互动程度，以及街乡镇地理属性、属地居民和企业特征、工业发展程度等，探究对三大监管领域诉求解决率的影响。个体层面自变量和因变量均来自北京市民热线服务中心12345市民诉求与回访数据，宏观层面自变量数据来源于《中国县域统计年鉴》（乡镇卷）。文章从时空维度和政民互动维度比较三大领域的公众诉求分布及变化趋势，以及政府回应质量与政民互动程度；并采用Logit回归对三大领域中的公众诉求是否解决这一决定政府回应质量的关键指标进行分析。为进一步理解数据所呈现出的现实规律背后的原因，笔者对北京市市场监督管理局某区负责12345市民服务热线的牵头科室，如消费者权益保护科、投诉举报中心等负责人进行了访谈，并在行文论述和原因阐释中予以融入，以探寻基于公众诉求所产生的热线数据所呈现的内在机理。

四、政府社会性监管的公众诉求与回应性监管：基于北京市民热线大数据的分析

国家治理取决于良好运行的政治互动机制，贯彻群众路线对于国家治理现代化具有重要作用。政府通过各种新兴技术落实新时代“群众路线”，收集和回应民情民意，以有效疏解愈加高涨的公众诉求。社会性监管客观上不能仅依赖政府主体，还应从掌握信息资源的社会主体入手，从利益相关者视角对监管对象的行为进行有效约束，将对监管领域公众诉求的回应，作为有效监管的重要来源和补充依据。

（一）社会性监管领域的公众诉求

社会性监管领域的公众诉求是发现监管问题的有效途径，基于2014年以来北京市12345政务热线的数据分析发现，环境保护、食品安全、医疗卫生三类社会性监管领域的公众诉求具有时空分布差异（参见下图）。环境保护始终是社会性监管领域关注度最高的问题，其诉求量最多，每年5-6月为诉求波峰、2月为波谷，呈规律性起伏波动，这与大气污染与噪音污染发生的季节相关。医疗卫生诉求量在2014-2018年相对平稳上涨，个别日期诉求量激增，自2018年底，受长生疫苗事件影响，有关疫苗、防疫、卫生监督等诉求量激增，医疗卫生日均诉求陡然上涨。当2015年颁布“史上最严”《食品安全法》后，食品安全诉求量明显增多。这一方面体现出市民对食品安全问题的重视程度逐步增强，另一方面，源于“新的食品安全法对违规企业的重罚‘激励’更多消费者以及职业打假人对食品安全相关问题的投诉”。

图 三大社会性监管领域公众诉求量时间趋势图（2014年至2019年4月）

从季节来看，环保诉求主要聚集于第二季度；食品安全诉求在第三季度更为集中；医疗卫生诉求多集中于第一、第四季度。环保诉求主要聚焦于与公众自身关切最为密切的大气污染和噪音污染，二者分别占总诉求量的55%、32%，大气污染主要是雾霾、扬尘、餐馆油烟、露天烧烤、焚烧垃圾等引发，噪音污染主要因鼓风机、运输装卸、店面生产经营和集体活动等导致，以上活动与季节变化高度相关。医疗卫生诉求集中于医院医疗质量与卫生防疫等问题，第一、四季度因气候问题流感多发，就医需求量大，诉求量相应较多。食品安全诉求主要是市民对食品卫生不达标、生产销售过期变质食品的投诉，二者占比高达55%、41%。这两类问题与季节关联性小，因此食品安全诉求在季度上诉求量较为平稳。

以日与小时为颗粒度分析发现，不同小时颗粒度的监管诉求类别呈现出了与其本身性质密切相关的时间聚集特征。环保诉求于每日10:00-11:00与20:00-21:00最集中，空气污染诉求多集中于这两个时间段，尤其是20:00-21:00，与市民生活居住环境中露天烧烤、油烟扩散、空气异味等因素有关；噪音问题在凌晨1:00左右的诉求也远高于其他两类诉求，源于市民夜间休息时对噪音的容忍度更低。医疗卫生诉求多集中于10:00-11:00及16:00-17:00，这与就诊时间有关。食品安全诉求14:00更为集中，即午餐后发现的问题投诉更多。

在街乡镇层面看诉求空间分布情况，可发现三类问题在街乡镇分布上显示出一定的聚集重合。如C区HL镇、D区HC镇的三类问题诉求量均遥遥领先，占据诉求总量前两位；其后的诉求分布则显示出区域差异性：除归属地不详的诉求外，在环境保护问题上，C区BQ镇与SH镇诉求量亦较多，尤其是空气污染类诉求量最多；D区YZ镇的食品安全诉求量位居前三，诉求问题多为食品卫生不达标及生产销售过期变质食品等；就医疗卫生问题而言，F区LX镇诉求量位列第三，诉求主要集中于医院就诊等相关问题。

（二）社会性监管领域的政府回应

传统的政府回应模式主要是一种发布式的回应，即政府通过制度性渠道及一些非制度性渠道获取民意，然后经过反复权衡，最后通过官方媒体发布声音，回应人们的普遍性关切。新时期政府回应超越过去一对多的被动回应模式，逐渐形成基于公众真实诉求的一对一回应，这一模式可为公众解决由于信息不对称所导致的自身利益被侵害的个体问题，或公共利益受损害的共性问题。目前，对政府回应模式、特征、质量和机制等方面的研究已产生了较多丰富且重要的成果，数据多来源于网络问政平台、社交媒体、调查数据等，而基于政务热线数据对政府回应行为的研究尚未引起重视。本部分以北京市民热线对公众的回访数据为依据，通过回应时长、回应量、诉求解决率和公众满意度来衡量三个监管机构的政府回应质量。

1.回应时长与回复量

政府对诉求的回应时长与回应量是衡量监管机构回应程度的重要指标。社会性监管三大领域各类诉求的回应时长与问题性质及其复杂程度有关。“接诉即办”改革尚未在全北京市推广之前的数据显示，由于医疗卫生诉求本身对病有所医要求的时间紧迫性，其回应时长最快，平均10.85天，环境保护和食品安全相当，分别为11.6、11.9天。环境保护领域回应最快的是涉及餐馆油烟异味等空气污染类诉求，为7天。接到投诉后环保部门会第一时间查看餐饮单位是否证照齐全、是否安装及改造净化设施、设施是否正常使用等，进而根据60平米以下的小餐饮“改造困难户”及100平米左右的大餐饮单位分类处理。食品安全领域回应时长最快的是无证照生产或经营、环境卫生不达标等问题，同样，源于此类诉求易于查验和处理，可较快速回应来电人。医疗卫生领域在涉及公共场所的卫生监督方面诉求回应时长最快，平均回应时长均在7天左右。

以区为分析单位可发现，不同于诉求的区域聚集性特征，各区对不同监管类型的诉求回应时长呈现差异。环境保护诉求回应时长最快的为S区，平均回应时长8.46天，其次为F区，亦在10天之内；Y区食品安全诉求回应时长最快，平均少于9天，P区次之，平均9.7天；医疗卫生诉求F区回应时长最快，平均8.4天，H、M和P区等地域平均回应时长也少于10天。回应量方面，各区在三大领域回应量与诉求量分布较为一致：C区回复量最多，超过10万件；D区与F区其次，回应量大于5万件。Y区诉求量最少，回应量亦最少，仅回应3374件。

各区回应量与回应时长之间很难取得“双赢”。分析显示回应量与回应时长呈负相关。C区回应量最大，但其平均回应时长也最久；Y区等回应量相对较少的区回应时长相对较快。资源既定条件下，各区政府较难实现诉求回应量与回应时长的“量大且快”。在此背景下，很难仅就回应量与回应时长判别政府回应质量，还需根据诉求解决率与满意率评价展开进一步分析。

2.诉求解决率与公众满意度

12345热线平台为监管机构提供了针对性解决公众诉求的机会。社会性监管领域因其监管对象、波及人群、诉求复杂程度有所不同，诉求解决率和公众满意度呈现差异。首先，三大监管领域中70%以上诉求均得到相应职能部门工作人员的联系和回复。政府社会性监管的目的是增进公共福利，维护公众利益。诉求解决率和公众满意度是检验监管机构回应行为的重要指标，公众满意度一定程度上受诉求是否解决所影响。在时间维度上，三类诉求解决率与公众满意度有所不同，且随着时间推移，出现解决率高于另一类诉求，而满意率低于后者的困境，这与诉求本身的复杂性及涉及的资源调配能力、以及诉求解决的时间成效高度相关。在空间维度上，诉求回应相关指标亦呈现区域聚集性，三个社会性监管领域的政社互动、诉求解决和公众满意方面在三个区域持续一年多保持全市前五位。

五、讨论与结论

我国的社会性监管体系经过几十年的发展虽已初具规模，但其监管水平与我国的经济建设成就却极不相称。新时代，随着国家治理能力现代化进程的不断推进，单纯依靠政府监管并不能解决全部问题。科技进步推动着治理结构和治理能力的演进。全球科技领域快速发展带来了大量的技术创新和商业模式创新，监管、创新和产业发展之间达成了一种相互塑造和影响的动态过程，在运用更具柔韧性、流动性、灵活性或适应性的“敏捷治理”行动中，需要通过让更多的利益相关者参与到监管流程中并允许快速迭代来实现对治理目标的逼近。

本文基于政务热线大数据的分析，可为基于利益相关者参与监管流程、提升监管回应性和“敏捷治理”的精准性提供实证依据。通过对社会性监管领域的公众诉求进行研究，在政府实践中可为政府监管机构发现监管盲点、痛点和堵点提供信息来源，同时对政府监管回应行为的探索性研究，为监管部门提升监管水平提供依据。公众诉求是否得到有效解决，是衡量政府回应质量的重要指标。基于大数据的政府社会性监管，在理论上超越了传统监管只重视政府对企业等监管对象的直接监管，是解决监管失灵与监管俘获问题，避免传统监管过程中可能对公众健康和生存环境所造成的公共利益损害的有益探索，拓宽了政府回应性监管理论的研究场域。

与此同时，本文对社会性监管的创新提供了方向性参考。未来政府在社会性监管领域的有效监管，应重视公众诉求对政府监管的关键性补充作用，并将其作为常态化监管的渠道和依据，激励公众通过政务热线、网络平台、政府APP等新兴平台直接参与监管全过程，政府对由于监管对象违规行为而受损的公众诉求直接回应，这在政府监管职能上的拓展和技术应用上提供了创新研究视角和应用渠道。将公众诉求与政府回应性监管有效链接，不仅可以“增进对社会治理规律及动态的实时把握，增加对社会风险的预见和溯源能力，探究社会问题的源头治理和风险防控”。

注：本文来自于清华大学数据治理研究中心《北京“接诉即办”改革与政务热线发展》文集，为表达简练，文章中内容略有删减。本文由教育部人文社会科学研究青年基金项目“网络互动视阈下政府社会性监管的回应性研究”（项目号：18YJC810016）；国家社会科学基金青年项目“治理现代化视域下数字政府转型机制与路径研究”（项目号：20CGL058）；北京市社会科学基金青年项目“‘接诉即办’改革背景下北京市社会治理模式与效果研究”（项目号：20GLC063）；中央高校基本科研业务费专项资金资助：公共管理学科建设（项目号：XK1901-08-02）。论文公开发布于《电子政务》2021年第2期，如有侵权请联系下架。

文章作者丨赵娟 北京化工大学文法学院、王烨 清华大学社会科学学院、张小劲 清华大学社会科学学院

文章来源丨《政务热线周刊》2024/05下半月

原文标题丨公众诉求与回应性监管：基于政务热线大数据的社会性监管创新——对三类社会性监管领域的比较分析

期刊投稿丨cisg@caibocmi.com

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