回顾政务服务便民热线的发展历程，《2025年意见》的公布标志着我国12345热线建设又进入了一个全新的发展阶段。尤其是相对于2020年12月公布的国务院《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号）（以下简称《2020年指导意见》）刚刚公布的这份文件实际上提出了要从“方便拨通一个号”进一步提升到“高效办成一件事”，将12345热线从 “直接面向企业和群众，是反映问题建议、推动解决政务服务问题的重要渠道”进一步升级为“优化政务服务、提升行政效能的重要抓手”，在初步解决“号难记、话难通、事难办”的基础上进一步提升热线工作的规范化制度建设和数智化赋能机制，以实现提质增效降本减负，从而成为提升政府治理水平的关键支撑。《2025年意见》明确提出了三个“更好”刻画了热线功能的提升和演化，即“更好发挥窗口作用，更好解决群众和企业的急难愁盼问题，更好助力提升政府治理水平”。在这个意义上讲，上述两个文件在“践行以人民为中心的发展思想”上是一以贯之的，但在定位调整和功能提升上也是极其明显的。

如果说《2020年指导意见》，不仅充分肯定了诸多城市和地方已经尝试并取得成效的热线归并工作，而且强调包括热线整合在内的整体优化任务“对于有效利用政务资源、提高服务效率、加强监督考核、提升企业和群众满意度具有重要作用”，并且要求在特定的时限内完成相应的工作任务。那么，从那时以来，全国范围内的热线电话工作受到各地政府的高度关注，各个地方不仅以极快的速度完成了机构设置、人员配置、制度体系和功能配套，而且在应对市民求助事项、响应复杂事态和改善基层治理上形成了行之有效的工作制度和处置流程。

尤其值得重视的是，许多地方还率先开展了以热线为抓手的城市治理创新和基层治理创新，例如北京从2018年全面开展的“党建引领、接诉即办”改革，正是围绕着热线体系重构了全市治理格局，围绕着市民的急难愁盼问题界定了全市治理主题，既激活了基层干部队伍，又吸纳了市民的诉求意见，而且利用热线电话数据持续推进科学决策和精准施策。北京的先行经验，甚至包括核心理念、规范文件、技术规程和考核体系，都在不同程度上以不同的形式成为各地学习模仿的典型和模板。“民呼我应、民呼我为、接诉即办；有诉必办、应诉治理；未诉先办、主动治理；循诉而办、高效优办”已经成为各地热线工作最为常见的工作标识。也正是在《2025年意见》出台的同一个月，北京市委也推出了新版《关于进一步深化接诉即办改革的意见》，与国办文件生成了一种相互呼应的效果。

值得重视的还有，按照清华大学数字政府与治理研究院于2025年4月发布的《全国主要城市政务热线成熟度测评指标及试测结果》所披露的数据和资料来看，仅仅根据2023年对我国具有代表性的80个超大型和大型城市12345热线拨打数据的不完全统计，线上线下多渠道工单总量就多达近3亿。全国所有的省级地方以及300多个地级以上城市均制订了关于热线工作的专门文件或法规；各个地方12345热线的组织架构、工作机制和管理规范基本齐备。同时，有关热线工作技术属性的地方标准、团体标准、行业标准已多达150多种；2025年1月1日起，市场监管总局（国家标准委）批准发布的《政务服务便民热线运行指南》《政务服务便民热线集成规范》《政务服务便民热线知识库建设指南》《政务服务便民热线数据应用指南》四项国家标准正式实施。凡此种种无不体现了政务热线标准化、规范化建设的基本状况。

正是在这个意义上讲，《2025年意见》的出台，着眼于破解与热线工作有关的更深层次的治理难题，包括跨部门协同不足导致推诿扯皮、数据孤岛阻碍主动治理、粗放型治理导致办理不力，以及基层负担过重影响办理质效；着眼于政务热线将深度突破传统服务热线的定位，发展成为城市治理的“神经中枢”和“价值共创平台“。因此，《2025年意见》所标志的12345热线工作新阶段，就是强调热线工作的迭代升级和提质增效既需要有治理理念的革新，又需要技术创新的支持，还需要有热线工作的领导者参与者受益者的共同努力。  

其中的重点指向实际上提出了热线工作迭代升级的“充分可能之三角” 即由三个方面的工作要素而构成的稳定结构，它们相互支撑和补充，实现了必要条件的耦合、动力机制的互驱和动态平衡的建构，进而构成顾新阶段的热线工作的三大新任务序列。

第一是“系统性重塑运行机制”。《2025年意见》首次明确要求建立“统筹协调机制”，要求强化12345热线管理机构的规划监督职能，并特别规定国务院垂直管理机构必须承接属地分派的职责范围内事项，实际上要求形成“属地吹哨、部门报到”的协同模式。同时也是首次明确提出建立“诉求分类体系”，要求细化四类诉求的处理边界，包括对紧急求助诉求应实行“即时转接”至110、119等专业平台，对涉法涉诉诉求应进行“法定途径引导”，对敏感信息做好解释说明，对恶意骚扰行为则应移送公安机关处置，既保障合理诉求畅通交互，又维护热线的严肃有效。最后也同样是首次提出“完善第三方监管”。针对各地热线机构对相关业务活动大多采用了各种形式的分包、外包和协包的现实情况，要求严格划定外包边界，既允许话务服务等辅助业务外包，但不得将诉求办理主体业务外包。同时，还要建立“准入-培育-评价”全链条监管机制，防止“一包了之”的“脱管”“失管”“错管”现象。由此所可能涉及的规范措施如下表所示。  

第二是全维度提升接办质效。针对群众反映强烈的“打不通、分不准、办不好”问题，《2025年意见》提出了精准解决方案，其中首先包括“渠道优化”，即要求科学配置话务资源，完善漏接回拨服务，并支持创新性设置“方言专席”“涉企专席”等特色服务。值得注意的是，《2025年意见》特别强调技术应用必须坚持“人本体验为核心”的价值红线，要求在所有智能交互环节设置“一键转人工”兜底通道，严防“数字鸿沟”扩大。其次包括“精准分办”，即建立动态更新的派单目录库，依托法律法规、“三定”规定等明确职责归属；对疑难诉求引入“跨部门会商+司法编制部门职责界定”机制；同时明确规定“应由职能部门办理的事项不得分派基层”，为基层减负提供制度保障。再次还包括“讲求实效，科学考评”，直指“缥挂帅”的弊端，明确要求“不设置不切实际的目标要求，不片面追求排名”，鼓励分档分类评价。这一规定有效回应了基层长期反映的“无理诉求也必须满意”的考核困境，体现了实事求是的治理智慧。最后则是深层次赋能政府治理。这也是《2025年意见》最具突破性的创新意见，明确提出要推动12345热线成为政府决策的“数据智库”。在具体措施上，文件则强调了“数据整合”，即依托全国一体化政务大数据体系，推动诉求数据跨部门跨层级共享，破解“信息孤岛”；“未诉先办”，即建立三类主动治理场景：对高频共性诉求强化源头治理；对季节性诉求提前制定预案；对苗头性风险及时预警处置；智能决策，即在保障安全前提下，稳妥运用AI大模型技术，探索智能问答、智能分析等应用场景。

第三则是具有基础性和保障性的工作任务。《2025年意见》做出了体系化的论说。首先是针对数字化和智能化技术的快速发展，要求推进数字化建设。在省级统筹下，推动集约化建设、系统升级共用和数据资源共享。以安全有效、稳妥有序为原则创新运用新技术。其次是针对数据安全风险不断加大的情况，要求加强信息安全保障。包括完善安全保障机制，建立健全数据安全管理制度和工作规范，按照“管理到位，责任到位”的原则，切实守牢安全底线。再次是针对各地热线工作标准化规范化发展程度仍有差异和失衡的状态，要求继续强化标准化规范化建设。在已有细类标准的基础上加强标准总体框架设计，加大国家标准实施力度，继续完善制度规范。最后是针对热线队伍的发展状况以及各地建设情况，做好培训交流和宣传引导。包括人员的业务培训和优秀经验的交流学习，并引导群众和企业更好地使用热线。

说到底，《2025年意见》所提出的任务清单，几乎统摄了热线工作的各个方面，但其中更突显了以协同化、价值化和数智化的系统化升级，推进政务热线在提升政府响应能力、优化公共服务供给、增强政民互信、为群众和企业在排忧解难等方面发挥更大更好的作用，为中国式现代化提供高效能的治理。

《2025年意见》明确指出，进一步规范和提升12345热线工作，要”以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，践行以人民为中心的发展思想，以推进‘高效办成一件事’为牵引”。这无疑强调了热线工作是全局工作的组成部分，是顶层设计延伸到热线工作领域的具体化，因此，”要切实提高政治站位，认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强统筹协调”。在这个意义上讲，还必须充分理解和认识《2025年意见》对12345热线工作所界说的新格局和新定位。

在党的二十大报告中，习近平总书记对民生领域提出了新任务新要求，强调要“增进民生福祉，提高人民生活品质”。这是继2020年提出“改善人民生活品质，提高社会建设水平”，2021年提出“增进民生福祉，提升共建共治共享水平”后，党中央对社会民生领域的最新战略部署。习近平总书记指出：“我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性。”

与此同时，二十大报告也特别强调在目前这个数字化时代，要大力推进数字中国、数字政府、数字经济和数字社会的发展战略，尤其是“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”   

12345热线工作深度汇合了党对民生工作的新部署以及利用数字化工具提升社会治理的新向度，从而具有了新格局中新定位。在习近平总书记提出的高质量发展、新质生产力与高效能治理以推进中国式现代化的论述中，12345热线工作突出承担了高效能治理的“关键抓手“功能。正是因为这样，2024年12月中央社工部发布了《关于学习运用北京党建引领接诉即办经验提升基层治理效能的通知》，提出进一步总结推广北京党建引领接诉即办改革经验，深入贯彻习近平总书记关于基层治理的重要论述。2025年3月，中办国办出台了《关于进一步保障和改善民生、着力解决群众急难愁盼的意见》，在立足民生领域长远发展在基础上，分类提出了战略重点和政策举措，也强调了用大数据方法和数字化工具感知和定位民生需求群体的问题。如前所述，2025年6月连续公布的中共北京市委《关于进一步深化接诉即办改革的意见》和国办《关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》集中论述了12345热线之于民生工作的意义、对社会治理的价值以及对数字政府建设的功能。

这样密集出台的文件从宏观战略和工作领域的多个维度反复强调了12345电话的战略定位。热线电话的体系建设就是政府治理从“被动治理”转向“主动治理”，公共服务供给从“接诉即办”到“未诉先办”；从“渠道窗口”到“治理中枢”的深刻转型。这一转型高度契合党的二十大提出一系列民生工作和数字化发展战略的新部署以及“健全共建共治共享的社会治理制度”要求。

文章作者丨张小劲  清华大学政治学系长聘教授、清华大学数字政府与治理研究院院长

周刊投稿丨cisg@caibocmi.com

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