9月25日，在烟台举行的2025县（市、区）12345热线发展大会上，《12345热线接办质效提升——数智化应用指南》（以下简称《指南》）正式发布，《指南》由中国信息协会、才博智慧治理研究院、中电信数政科技有限公司共同发布，中国信息协会数智客服专业委员会执行主任兼秘书长吴岩松进行现场解读。
一、前言
在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，12345热线作为社情民意“传感器”与公共服务效能“测速器”，战略地位凸显。党的二十届三中全会“强化市民热线等公共服务平台功能”的部署与国办函〔2025〕66号文要求，构成其高质量发展的根本遵循。当前，热线正从“有一办一”被动响应转向“未诉先办”主动治理，核心驱动力是数据要素开发与智能化技术融合。
本《指南》立足“数智化”核心范式，聚焦热线接办全环节质效提升，阐释数据的战略价值，构建“数据治理为基石、智能应用为引擎、效能提升为目标”的发展框架。主体部分明确数智化体系构成与治理路径，围绕“受理－派单－办理－回访－考评－研判”全链条，论证技术应用场景、方案与指标，辅以案例，最后从多维度提供转型保障策略，旨在为热线管理运营机构提供可操作纲领，推动其从“经验驱动”向“数据+智能驱动”转变。
1.1研究背景与意义
我国数字化转型关键期，数字技术重塑政府治理与服务模式，12345热线作为政企民纽带，其效能直接关乎群众获得感。当前热线发展成效显著，但仍存短板：区域发展失衡，东西部建设差距大；数据开发不足，民生数据未充分挖掘；部门协同低效，“条块分割”突出；智能化水平低，新技术应用不深。
在此背景下，热线数智化研究意义重大：既是践行以人民为中心思想的体现，可精准听民声解民忧；也是推进治理现代化的必然要求，为决策提供民生数据支撑；更是顺应数字趋势的选择，能借新技术提升服务质效。
1.2政策依据与要求
党中央、国务院出台系列政策为热线建设定向：《“十四五”规划和2035远景目标纲要》提出推进数字政府建设；国办发〔2021〕53号文要求优化热线归并，建智慧“总客服”；《数字中国建设整体布局规划》强调释放数据价值；国办〔2024〕意见推动服务从“能办”向“好办”转变。
尤以国办函〔2025〕66号文为核心，明确“强化智能建设、优化机制、加强数据治理、完善标准、强化保障”五大要求，形成政策体系，推动热线以数智技术打造规范高效的政务“总客服”。
1.3现状分析与挑战
发展现状：基础设施上，省级平台完善但地市失衡，东部建统一平台，中西部部分依赖传统电话，新技术应用率低；数据管理上，采集面扩展但质量参差，数据孤岛普遍，仅少数地区建标准分析库；智能化应用上，基础功能推广但深度不足，语义理解弱、知识库滞后；业务流程上，线上办理比例提升但跨部门协同差，办结时间长；人才上，复合型人才短缺且引留难。
主要挑战：中西部资金投入不足；技术标准不统一，系统互联难；数据安全与隐私风险加剧；传统治理理念与数字要求冲突；区域数字鸿沟扩大。
1.4指南目标与框架
《指南》旨在落实中央部署，紧扣数字中国要求，为热线数智化建设提供系统指导。坚持理论与实践结合，兼顾技术指导与管理建议、先进性与实用性、统一要求与地区差异，力求全面有效赋能各地转型。
二、12345热线数智化转型理论基础
2.1数字治理理论框架
2.1.1理论内涵
数字治理理论以数据为核心驱动，将其从政务副产品升为生产要素，热线海量诉求数据可精准定位民生痛点；强调技术与制度协同，需AI、大数据技术与组织、流程创新结合；追求多元协同，建立跨部门及政企社合作机制。
2.1.2核心要素
数字化是基础，需实现热线全流程数字化，目前县区仍有纸质操作短板；网络化是关键，打破数据孤岛，推进平台与部门系统对接；智能化是目标，通过AI实现受理、分派等环节精准化。
2.1.3热线应用
平台建设需云网端一体化架构，保障高可用与安全；业务流程需数字化再造，建立闭环管理；数据治理需统一标准、管控质量、防护安全；组织架构需优化设置，建跨部门机制与复合型人才队伍。
2.2公共服务创新理论
2.2.1理论演进与应用要求
理论历经新公共管理（效率导向）、新公共服务（公平回应）、数字时代创新（精准个性）三阶段。热线应用需坚持以民为中心，保障服务可及包容；推动服务内容、方式等系统性创新；建立创新导向文化与评估机制。
2.2.2创新维度
内容创新需拓展至政策解读、诉求预测等；方式创新需发展多渠道并实现融合；流程创新需优化环节、建立标准；技术创新需应用NLP、知识图谱等技术。
2.2.3实施路径
建立需求导向机制，借大数据把握群众需求；采用试点先行策略降低风险；构建多元参与生态，吸引多方力量；建立成效评估机制，关注效率与满意度。
2.3数据驱动决策理论
2.3.1理论基础
基于管理科学等学科，核心是借数据分析突破经验局限。热线诉求数据可反映社情民意，为决策提供支撑。
2.3.2流程方法
数据采集需覆盖结构化与非结构化数据，整合多渠道信息；处理需清洗、标准化与加工；分析采用描述、诊断、预测、规范性方法；决策支持需建立结果衔接与反馈机制。
2.3.3热线应用
资源配置可依数据规律调配话务与办理人员；服务质量可定位流程瓶颈与满意度影响因素；政策评估可通过诉求变化研判实施效果；风险预警可监测诉求异常增长与社会情绪。
2.4智能政务服务理论
2.4.1理论内涵
核心是借AI实现服务自动化、精准化与个性化，强调技术赋能、体验优化与效能提升，需实现热线诉求智能理解与处置。
2.4.2技术体系
感知层通过语音、图像识别获取多模态信息；认知层借NLP、情感分析理解信息；决策层实现智能分派、推荐与预警。
2.4.3热线应用
智能受理可24小时自助服务、多语种支持；智能办理实现工单自动生成与精准分派；智能分析挖掘民生热点与预测趋势；智能知识管理构建结构化知识库与自动更新机制。
三、数智化赋能热线新发展的时代必然
3.1政策引领与时代召唤
3.1.1政策演进
党的二十届三中全会将热线升为治理关键设施，国办函〔2025〕66号文贯穿“数据驱动、智能赋能”主线，明确技术应用与数据挖掘要求，指明数智化方向。
3.1.2现实需求
县区作为政策执行“最后一公里”，热线面临诉求激增与治理转型双重压力，传统人工模式难承载，需数智化重塑流程。
3.1.3技术机遇
大数据、AI等技术成熟，数据成为新型生产要素，热线海量数据经治理可转化为资产，借AI提炼洞察，赋能全环节升级。
3.2价值重塑：数智化的倍增效应
提升群众获得感：智能客服、自动派单等缩短响应时间，知识库保障办理准确性，提升满意度。
降低政府成本：自动化处理重复任务，智能派单减少无效劳动，优化资源配置。
实现主动治理：数据建模提前发现隐患，推动治理从“被动响应”到“未诉先办”。
破除部门壁垒：统一数据标准倒逼协同，为“城市运行一网统管”奠基。
四、12345热线数智化应用实践
4.1数智化应用框架
框架以“接诉即办”与“未诉先办”双轮驱动，分基础支撑、核心应用、统一门户三层。基础层依托政务云与数据资源池，借AI与数字中台提供技术底座。
“接诉即办”聚焦全流程闭环：智能咨询分流常规诉求，座席助手提升人工效率，智能派单缩短流转时间，质检与回访保障质量，知识库提供支撑。“未诉先办”实现主动治理：决策分析识别热点，舆情预警发现风险，报告生成与问数降低使用门槛，主动调度转化任务，数据治理保障质量。
双闭环通过数据流衔接：服务闭环确保诉求落地，治理闭环实现源头干预，形成良性生态。实施需统一标准、融合业务、持续优化、保障安全。
4.2数智化应用场景
4.2.1“接诉即办”：提升接办质效
构建全流程智能闭环，需强化受理预判、分派协同、办理跟踪、反馈分析、考核评估能力，目标响应速度提升50%以上。
智能线上咨询：定位7×24小时多渠道服务入口，需日均咨询超2000件、常见问题占比40%以上的基础，解决知识库、语义理解等难题。核心功能含智能问答、知识管理等，分三阶段实施，预期80%问题自动解答，分流20%～30%话务。
智能语音问答：服务特殊群体，适用于日均话务超3000通、常规咨询占比50%以上场景，突破语音识别、系统集成瓶颈。功能含高精准识别、深度理解等，预期分流25%～35%话务，缩小数字鸿沟。
智能座席助手：辅助人工座席，需日均话务超3000通、复杂咨询占比30%以上，解决知识治理、系统集成问题。功能含实时转写、知识推荐等，预期效率提升25%～30%，新员工培训缩短50%。
智能派单：核心枢纽，适用于日均工单超1000件场景，破解事项标准化、职责界定难题。功能含智能识别、自动分派等，预期95%工单自动分派，准确率超90%。
智能质检：全量检测服务质量，适用于座席50人以上、日均话务超3000通场景，解决标准量化、算法适配问题。功能含语音转写、多维度分析等，预期质检效率提升50倍，成本降低60%。
智能回访：闭环管理关键，适用于日均办结超1000件场景，突破接通率、情感识别瓶颈。功能含智能外呼、满意度评估等，预期覆盖率提升至80%，成本降低60%。
智能知识库：核心知识支撑，需知识需求大、多场景应用，解决标准化、更新难题。功能含知识管理、检索推送等，预期利用率提升40%，准确率达98%。
4.2.2“未诉先办”：赋能政府治理
构建预防式服务体系，需强化数据融合、预警精度、决策支撑、协同执行、成效评估能力，目标诉求总量下降、满意度提升。
智能决策分析：“智慧大脑”，需一年以上数据、日均工单超1000件，解决数据整合、模型构建问题。功能含数据集成、智能分析等，预期分析效率提升20倍，预警准确率超80%。
智能舆情预警：风险防控“前哨”，适用于日均受理超1000件、需舆情预警场景，突破数据采集、情感分析瓶颈。功能含多源采集、语义分析等，预期预警准确率超85%，处置响应缩短30%。
智能报告生成：“数据加工厂”，需日均工单超1000件、报告需求频繁，解决数据整合、NLG难题。功能含数据接入、模板管理等，预期生成时间减少90%，准确率达95%。
智能问数：“数据中枢”，需一年以上数据、查询需求频繁，破解语义理解、数据安全问题。功能含自然语言查询、可视化等，预期查询时间缩至秒级，效率提升10倍。
主动治理调度：“指挥中枢”，适用于高频问题反复、协同难场景，解决数据整合、跨部门协同问题。功能含智能预警、督办跟踪等，预期重点问题处置效率提升50%，重复诉求降30%。
智能数据标注：AI“数据基石”，需10万条以上工单、多AI应用需求，突破标签体系、质量控制难题。功能含标签管理、人机协同标注等，预期标注准确率超90%，AI模型效果提升20%。
智能数据治理：核心基础设施，需多源数据整合、日均处理超3000条，解决数据整合、组织协同问题。功能含数据集成、标准管理等，预期利用率提升50%，质量合格率达95%。
4.3数智化应用实施策略
4.3.1省市级热线实施策略
总体架构：“云网端”一体化，省级建能力中台（数据汇聚、标准制定），市级做场景适配，采用微服务与API网关保障互联。
“接诉即办”策略：省级统一建入口、接口、算法与知识库，市级适配本地政策。六大系统按“省级支撑、市级落地”模式运行，如智能派单省级定标准、市级优流程。
“未诉先办”路径：基于统一数据中台，省级做宏观分析与规则制定，市级负责预警处置，融入“监测－预警－调度－处置－反馈”闭环。
重点难点：数据整合需统一标准与治理委员会；技术融合采用微服务重构；流程再造需立法与试点；人才资金需三级培训与省市统筹；需保留传统渠道应对数字鸿沟。
实施建议：成立省级专班，采用“平台+应用”模式，坚持“先标准后共享”，建三级培训体系，引入第三方评估。
成效评估：含服务效率（接通率、响应时间）、质量（办结率、满意度）、治理效能（预警准确率）、体验（易用性）维度，与考核挂钩。
4.3.2县区级热线实施策略
选型重点：“实用为本”，接诉阶段优先派单、知识库、回访系统，未诉阶段侧重决策分析、主动调度，需兼容省市平台。
“接诉即办”方案：以智能派单为引擎，精准分派至最小责任单元；回访系统跟踪结果，与绩效联动；知识库提供基层信息支撑。
“未诉先办”路径：以数据治理为基础，决策分析与预警发现问题，主动调度推送任务，形成闭环，数据反哺优化。
重点难点：资金不足需“云服务+分期建设”；人才短缺需省市支援与企业合作；数据整合需县区牵头与增量整合；流程再造需试点与考核引导；需保障基层服务可及性。
实施建议：建“县区主导、街乡主责”机制，采用轻量级模块化建设，统筹数据标准，分层培训，引入第三方评估。
成效评估：含服务提升（接通率、一次办结率）、治理增效（主动发现比例）、群众满意（回访满意度）、成本控制（人均效能）维度，强化结果运用。
五、数智化应用实施保障与未来发展
5.1战略规划与组织保障
顶层设计：坚持“四统一”，分三阶段推进：1-12个月建数据与基础技术平台；13-24个月深化AI与业务融合；25-36个月实现预警预测与“未诉先办”。
组织协同：成立地市主要领导牵头的领导小组，建联席会议、数据共享清单、“热线+网格”机制，聘专家智囊团。
资金保障：纳入财政预算，争取上级资金，探索PPP模式，重点投入基础设施、核心系统与运维，建价值导向考核机制。
5.2技术选型与建设模式
供应商选择：考察资质（5个以上3年案例）、技术（自主AI核心技术）、安全（等保认证与应急预案）。
模式比较：自建适用于技术雄厚地区（12-18个月周期）；采购适用于技术薄弱地区（3-6个月上线）；混合模式性价比最优（核心采购+个性开发）。
系统集成：采用ESB或API网关，接口符合国标，数据格式JSON，实现与政务平台、部门系统、城市大脑对接，监控接口性能。
5.3数据安全与隐私保护
技术体系：核心信息国密加密存储，传输用数字证书，动态脱敏适配场景，基于角色分级授权，监测异常访问。
管理制度：制定数据分级分类办法与个人信息规范，细化各环节操作规程，签安全责任书，纳入考核，建应急机制。
合规审计：遵守“三法”，定期自查与专项审计，委托第三方评估，建立持续改进与监管沟通机制。
5.4人才队伍与能力建设
技能转型：全员数字素养培训，分级培养（话务员练操作、管理人员强分析、技术人员精运维），设“数字导师”，与院校合作定制课程。
岗位设置：数据分析师（建模与报告）、AI训练师（模型优化）、数字化运营专员（系统管理），明确职责与资质要求。
文化建设：培育数据文化，设创新奖与技能竞赛，建知识共享机制；加强变革管理，沟通转型目标，设过渡期与激励机制。
5.5效果评估与持续优化
KPI体系：效率指标（15秒接听率≥95%、响应时间≤2小时）；质量指标（填写规范率≥98%、解决率≥90%）；满意度指标（回访满意度≥85%）；治理效能指标（预警准确率≥80%）。
评估机制：月度监测、季度评估、年度考核，实行“双反馈”与公示，建立问题整改闭环与专项改进资金。
迭代优化：每季度系统迭代，模型指标低于阈值触发优化，每月开业务技术协调会，收集用户反馈，形成“评估－优化”循环。
5.6未来展望
新技术应用：大模型赋能智能座席、知识管理与外呼，提升预警精度，突破语言与能力障碍，实现服务普惠。
基层治理融合：“热线+网格”双网融合，数据驱动治理，深化部门协同，建立“热线吹哨、部门报到”机制，融入城市运行平台。
泛在智能服务：打造“一站式”平台，实现多通道智能交互，构建政府主导、多方参与的服务生态，精准推送个性化服务，最终建成全天候智能民生服务体系。
文案：雷群
版面：许彦志
校对：傅丽雯
审阅：吴上华 徐卉瑶
本文根据中国信息协会数智客服专业委员会执行主任兼秘书长吴岩松在2025县（市、区）12345热线发展大会上发言的内容整理。
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