9月25日，在烟台举行的2025县（市、区）12345热线发展大会上，《数智时代政务热线赋能县域治理现代化——全国县（市、区）12345热线发展观察报告（2025）》（以下简称《县区报告》）正式发布，《县区报告》由中国信息协会、清华大学数字政府与治理研究院、才博智慧治理研究院共同发布，清华大学计算社会科学与国家治理实验室、数字政府与治理研究院项目研究员杜玉春进行现场解读。
一、引言
1.1研究背景与意义
数智时代下，大数据、人工智能等技术深刻重塑经济社会形态，推动政府治理模式系统性变革。县域作为国家治理的基础单元，其现代化水平直接关乎国家治理整体效能，习近平总书记强调“县一级处在承上启下的关键环节”，凸显其战略地位。
12345政务服务便民热线正从传统话务中心，演进为集政策解读、诉求响应、数据汇聚、风险预警与决策支持于一体的“治理中枢”。本报告立足县域治理现实需求，探讨热线赋能治理现代化的理论逻辑与实践路径，为推进县域治理现代化提供支撑。
1.2研究目标、框架与方法
核心目标是解析数智时代政务热线从传统服务渠道向“治理中枢”的转型路径，具体包括梳理热线发展特征、把握县域治理需求、阐释赋能机制、总结实践模式、提出政策建议。
研究遵循“背景—理论—现状—机制—路径—展望”框架，采用政策文本分析、实地调研（覆盖10余省20余个县）、问卷调查（263个县样本）、案例研究、数据分析等多元方法。
1.3数据来源与样本说明
数据涵盖五方面：全国性问卷调查（2025年3—7月，覆盖东中西部，含热线建设、运营等维度）；实地调研资料（座谈会、访谈等一手信息）；热线平台匿名数据（诉求类型、时效等）；政策文献；典型案例材料。样本采用分层与典型抽样结合，数据经严格校验，确保真实可靠。
二、数智技术驱动县域治理现代化的内在逻辑与理论框架
2.1从“郡县治”到“数智治”
传统“郡县治”依托科层体制与经验运作，而“数智治”以数据为驱动、技术为引擎、协同为内核，实现从“经验决策”到“数据决策”“被动响应”到“主动干预”的转型。数智治理并非取代传统模式，而是通过技术重构治理逻辑，提升资源利用效率与治理韧性。
2.2“高质量发展－新质生产力－高效能治理”的“可能三角”
三者构成辩证统一的三角框架：高质量发展是目标，新质生产力（依托科技与数据要素）是动力，高效能治理是保障。新质生产力倒逼治理创新，高效能治理为创新提供支撑，高质量发展引领二者优化。政务热线处于三角交汇点，是治理现代化的实践载体与关键节点。
2.3数智技术变革治理范式
数智技术推动治理向敏捷、精准、前瞻转型：敏捷治理依托云技术实现诉求实时处置，形成“感知－分析－决策－行动”闭环；精准治理借大数据识别高频问题与薄弱环节，优化资源配置；前瞻治理通过预测模型实现风险预警，推动“接诉即办”向“未诉先办”跃升。
三、政务热线的时代演进与功能定位
3.1从市长电话到治理枢纽
1983年沈阳开通首条“市长热线”，功能局限于批示转办；1999年杭州启用“12345”号码，推动热线规范化发展；21世纪后，数字技术推动热线拓展至多渠道服务，融入网格化管理与城市大脑，成为治理枢纽，体现治理从管理导向向服务导向的质变。
3.2数智技术对热线的赋能
AI、大数据等技术推动热线向“智慧治理平台”转型：感知层通过语音识别实现诉求自动分类；分析层借大数据挖掘热点与预测趋势；职能延伸至主动干预与后端治理，与综治、应急系统数据融通，强化跨部门调度枢纽作用，从“服务提供者”转变为“治理赋能者”。
3.3县级热线的三重角色
传感器：实时接收诉求，捕捉治理痛点与社会情绪，化解政策落地信息不对称问题。
信息港：整合诉求数据，构建数据库与预测模型，生成研判报告，为决策提供依据。
调度台：实现工单智能分派与动态跟踪，通过联席会议等机制破解条块分割，推动协同治理。
3.4热线发展面临的矛盾
有限资源与多元诉求矛盾：县域热线人力、技术不足，难应对高频复杂诉求。
条块协同不足与高效处置需求矛盾：职责不清、数据壁垒导致派单不准、处置推诿。
标准化考核与县域差异矛盾：“一刀切”指标忽视经济、治理基础差异。
技术赋能与组织适应矛盾：智能工具应用与机构、人才、制度准备不匹配。
功能定位与权责支撑矛盾：“治理中枢”定位与统筹权威、调度权不足不匹配。
短期诉求解决与长期根治矛盾：侧重个体问题，难破解系统性难题。
四、新时代县域治理现代化的内涵与迫切需求
4.1县域治理的共性挑战与个性差异
共性挑战包括治理资源紧缺与服务需求扩张、城乡融合难题、数字化效能瓶颈、条块协同不畅。个性差异体现在：县侧重基本公共服务与农村稳定，县级市聚焦营商环境与城市管理，市辖区强调跨部门协同与快速响应，直接影响热线赋能路径。
4.2对高质量数智治理的需求
县域治理亟需数智化支撑：决策需从经验向数据驱动转型，依托技术动态监测民生与效能；需构建协同治理网络，打破部门壁垒；需强化系统韧性，推动治理从被动响应向主动防控转变，实现潜在矛盾早期干预。
4.3县域与基层治理的协同融合
县域治理侧重统筹协调与政策制定，基层治理聚焦执行与即时响应，二者目标一致。热线在其中发挥纽带作用：为县域提供决策支持，为基层赋能精准派单，推动治理资源下沉与数据上行，构建“多元共治、上下联动”生态。
五、数智时代热线赋能县域治理现代化的图景与依凭
5.1赋能的必要性、紧迫性与可行性
必要性源于县域治理多重张力，紧迫性因诉求量年增20%、超65%热线超负荷运转，可行性则来自技术成熟、政策支持（如国办函〔2025〕66号文）、组织基础完善三重保障。
5.2赋能路径
职能拓展：从诉求受理到决策支持，如某县热线2024年提交27份专题报告，18项建议纳入民生实事。
结构优化：明确主管机构（如政府办、政数局等类型），推动人员技能转型，近三成热线引入AI座席。
机制创新：建立联席会议制度，45%县区实现热线与“城市大脑”对接，苏州工业园区通过数据共享提升转办率至90%。
流程优化：构建“受理－派单－办理－督办－评价－归档”闭环，公众参与深化，如东部某县“大众评审”机制提升满意度。
5.3赋能的核心依凭
包括源于真实诉求的问题驱动、原生可持续的诉求大数据、需求侧驱动的理念革新、制度化诉求渠道、“人民城市”理念载体、技术与机制融合的数智平台、“人感城市”模式创新（具备感知、分析、响应、反馈能力）。
六、赋能成效及辩证关系
6.1赋能成效与典型案例
成效体现在：职能上，部分县区热线定期提交数据分析报告；结构上，多数设独立管理机构，智能技术应用提升派单精准度；机制上，近六成地区有跨部门协调细则；流程上，平均办结率超90%。
典型案例包括：北京昌平（职能拓展，建风险预警模型，预警准确率提升）；北海海城区（结构调整，“热线+网格”融合，实现诉求闭环）；烟台黄渤海新区（机制创新，“政企通”平台提升办结效率50%）；苏州工业园区（过程优化，“智・汇民意”平台实现情感研判与风险预警）。
6.2热线的价值与局限
价值在于感知民意、推动基层矛盾化解、增强政民互动；局限体现为依赖主动诉求、难覆盖隐性问题，侧重个体问题、难根治系统难题，跨域协调权威不足。
6.3治理体系对热线的影响
治理体系提供制度与资源支撑，如江浙地区热线融入城市大脑成效显著；但条块分割、数据壁垒、投入不足等问题制约热线发展，部分地区将其简化为“派单中转站”。
6.4双向赋能关系
热线与治理体系在数据（诉求数据支撑决策，治理数据增强热线分析能力）、流程（热线倒逼流程优化，协同机制提升处置效率）、价值（热线深化公众导向，治理目标提升热线定位）层面协同演进，共同推动治理现代化。
七、推动高质量发展的挑战与应对
7.1强化技术赋能
构建分级技术体系，省级建技术中台提供标准化工具；开展数据治理专项行动，提升标注质量与分析能力；优化智能客服，提升方言适配与多轮对话能力，建立人机协同机制。
7.2提升人员与公众能力
建立“政策+数据+技术+沟通”四维培训体系，引入AI助教与数字素养认证；通过多渠道普及热线使用规范，开发引导工具减少无效工单，建立公众参与激励机制。
7.3深化数据治理
制定数据标注标准与指南，开发智能标注工具；建立县域数据资源目录与共享清单，构建“一地归集、全域共享”中枢；应用隐私计算技术，实现数据“可用不可见”。
7.4创新机制制度
明确热线法定地位，设立实体化管理机构，赋予统筹协调权；建立“首接负责”“限时办结”机制，借鉴“区块链+工单”实现全流程追溯；改革考核，引入“问题根治率”等结果性指标。
7.5构建共治生态
将热线纳入县域治理总体布局，推动与网格化、综治平台融合；通过政府购买服务引入专业力量，建立“公众评审团”等参与机制，形成“热线呼—社会应”协同网络。
八、结语
政务热线正成为县域治理现代化的“治理中枢”，已演进为“传感器、信息港与调度台”，通过多维赋能提升服务质量与协同效能，但仍面临数据壁垒、协同不足等挑战。
热线与治理体系呈现“双向赋能”特征，未来需向智慧化、融合化、价值化转型。应强化顶层设计、突破数据壁垒、推动技术创新、优化组织机制、构建共治生态，助力热线从“治理工具”升级为“治理伙伴”，为县域治理现代化提供支撑。
文案：雷群
版面：许彦志
校对：傅丽雯
审阅：吴上华 徐卉瑶
本文根据清华大学计算社会科学与国家治理实验室、数字政府与治理研究院项目研究员杜玉春在2025县（市、区）12345热线发展大会上发言内容整理。
点击跳转公众号，回复县区报告，获取报告文件。