4月14日，由中国信息协会指导，中国信息协会客户联络中心分会主办，12345海口市民服务智慧联动平台联合主办，才博智慧治理研究院和京东云承办，政务热线发展联盟协办的“全国政务热线标杆参访-走进海口12345 热线暨政务热线数智化论坛”在海口成功举办。
清华大学社会科学学院副院长、政治学系长聘教授孟天广教授分享的主题是《政务热线数智化转型驱动数字政府建设》，指出数字政府建设在“十四五”以及2035远景规划是重磅的任务，2021年以来，政务热线围绕数字政府建设形成了一系列创新成果，比如说一网通办、秒派即办、一网协同等等，海口也做出了很多积极的探索。在数字政府建设的浪潮下，政务热线在什么地方？政务热线的角色是什么？政务热线如何支撑政府的数智化转型。
一、政务热线引领数字政府建设
政务热线驱动数字政府的建设。人类社会自从进入数字化时代以后对经济社会发展以及国家治理都带来了系统性深刻的影响。全球都在兴起政府自身的数智化转型和数智化改革，所以全国兴起了一场数智化改革的浪潮。我国在这一波浪潮中间是基于比较靠前的位置，联合国举办的几次电子政务的评估报告都是进入全球第一梯队，我国某一些方面的改革走在全球领先的位置。
习近平总书记专门讲过这个观点，指出数字化带来了生产方式和生活方式的改变。对政府来说就是数字政府的变化，这个是不可回避的，我们要在这方面发挥引领的作用。全球范围内可以看到数字技术通过两种效应影响政府的变革，一是技术赋权，给老百姓、人民群众和市场主体赋权，他们有更多方式参与、发声和给政府提供信息，这个就是热线的来源，就是赋权。例如，海口老百姓发声参与的渠道有微信、App、椰城市民云；北京也是一样的，北京有17个通道都是老百姓在数字时代发声参与、积极参与城市治理的渠道。二是技术赋能，赋能政府，让政府有能力处理数据，分析数据，用这些数据来管理和决策、服务。人类社会进入数字化时代以后，如今科技界热议的是人类进入到智能时代。去年年底chatGPT的发布带动了科技界对通用人工智能的信心，当下我们非常关心数字革命到智能革命对数字政府带来的影响。
事实上全球有很多的学者、专家、政治家在热议这个话题。人类社会可能在新技术的驱动下，尤其是数字和智能技术的驱动下，会迎来一个新的普罗米修斯。普罗米修斯带来的人开始吃熟食，人的脑容量增加了，人就超越了灵长类动物，这个是人类进步的过程，就是人进行集体协作，人可以过集体生活。现在数字技术会带来第二次人类飞跃，这毫无疑问会给我们带来治理方式的巨大变革。
典型的特点来说，2013年十八届三中全会提出全面深入改变的总目标就是治理体系和治理能力的现代化，十八大治理现代化刚好遭遇全球第四次工业革命，是第四次工业革命和第五次现代化相碰撞，这个化学反应怎么理解？对我们治理现代化，第四次工业革命会带来什么样的影响？我们会很清晰的看到，这个是李强总理在上海的时候讲的观点。我们国家的治理转型，在十八大之后有两条鲜明的路径，第一条路径是制度驱动，就是靠我们党长期行之有效的体制机制的变革、组织机制的变化，党政的变革和城市治理现代化。二者的遭遇就是政府数字化转型，数字化专营涉及到体制机制和科技支撑的问题。
数字技术“赋权”社会。通过数字技术的普及，可以搭建更广泛的群众热线，让老百姓线上线下都能够跟党和政府建立联系。驱动着老百姓更多采取“有序参与”的途径，政府提供这么多渠道就可以把老百姓吸纳到这个渠道来，然后形成更良性的“政民互动”，现在老百姓掌握的信息非常充分，对政府的运行指导越来越多了，他能够参与。而且现在渠道多了，渠道门槛越来越低，他表达的意愿越来越强。现在到了数字时代，政务热线就是典型的代表，政务热线就是老百姓触达政府，反过来就是政府触达老百姓的直接通道，没有中间层层门槛，不需要找街区、乡镇或者是县区，直接可以跟市政府、市长沟通对话，是直接更高质量更可及的“政民互动”通道。老百姓互相学习，在这样开放的时代，2018年北京市的热线接通量一年是600、700万，去年是7000万，为什么增长这么快，除了疫情之外，还有就是老百姓觉得热线管用。
老百姓打电话证明热线的工作好还是打电话少了证明热线的工作好？老百姓打电话多了证明热线办得好，因为老百姓是智能生物，他认为你可靠、管用才找你，要不然就通过别的渠道提意见。政务热线是非常重要的高质量良性的政民互动的通道。
数字技术“赋能”社会。新兴的技术也在赋能政府，国务院发布数字政府建设的指导意见，其中政务热线也是非常重要的一部分，进入到一个政府整体数字化转型的阶段。政府要做好治理，要理解和理解社会，要有数据，政府没有数据怎么办？第一是装摄像头和传感器；第二是老百姓、市场反映数据，以上这两种通道都有使用，毫无疑问后者更有用。由此表明，应号召鼓励政府多从市场主体、社会主体获得有效的信息，就是老百姓的诉求。摄像头传感器提供是静态数据，无法直接计算。老百姓通过电话反馈是经过处理后的数据。孟天广教授提出几个观点，第一是用人当传感器，其实节省了智能化的成本，人也是智能体：一种是社会智能，一种是机器智能，释放社会智能对政府节省成本办更高的智能共同体，其实意义更大。第二是政府有时候若想找到自身政策失灵的信号，需要外部的数据支撑。第三是政府要做决策，总枢纽需要汇聚各方面的数据，不同来源的数据。最后的抓手就是要让政府更好的服务和更好的创新，就是考核。所以现在有了高质量高评的数据，大量的政府部门就可以做到频繁、精准的考核，用考核作为诊断。例如，北京市原来是月度点评，现在是半月度，可以更频繁了。
对政府数智化转型三个阶段做了梳理，在过去更加强调政府的信息化、上网工程、政府的信息开放，当下科技时代是在数字时代，“十四五”规划提出数字发展，建立数字政府。未来进入到智能时代，政府的形态就是智能政府，我们要建设智慧数控，整体智治、众智共治的智能政府体系。
chatGPT这样的通用人工智能给我们带来什么样的影响？chatGPT就是应答系统和自动内容生成系统，大量咨询类的诉求就可以转给AI来处理。chatGPT可能比人工更精准，效率更高，甚至更个性化，让你更开心。热线其实在疫情期间，当时很多城市都上了AI客服，效果不好，因为老百姓需要有温度，需要跟你聊天。随着年轻一代的成长，可能会变化。年轻人不常用打电话的途径，可能用互联网的途径更多，他喜欢更个性化、更私密化的输入。所以未来可能就是变成了人人都是话务员的时代，每个人都是知识的生产者、知识的供给者、知识的需求者。
“十四五”规划特别重视数字化发展，在整个数字化发展中国，数字政府是基于主导和引领的地位，数字经济提供经济基础和科技驱动，数字社会是普惠式的享受社会福利，数据治理是解决数字治理的问题，这是数字生态之间的关系。
去年6月份，国务院发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号文），提出未来要建设整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府。数字政府建设的每个价值实现都离不开政务热线，是整体协同最重要的部分，是总客服，所有给政府提诉求和提问题都需要经过政务热线客服。例如，北京比喻为小热线撬动条块协同，包括敏捷高效、公平普惠，这本身是政务热线蕴含的价值。
在国务院发布的14号文里提出的五大体系，对我们政务热线数智化转型也很有意义。作为底座的数据资源体系，还有平台支撑体系、制度规则体系、安全保障体系，最上面是七大职能，涉及到公共服务，经济调节、时长监督、政务公开、政务运行效能、履职能力、社会管理、生态环境，这些都是政务热线可以去支撑的七大功能，基本上覆盖了政府对市场覆盖的方方面面功能。
政务热线引领数字政府建设。第一个原因是政务热线是整个数字政府里面最具触摸感的部分，老百姓能够感觉得到，因为大量的数字政府应用在后台，一网协同老百姓不知道，也不知道怎么参与。第二个原因是最富获得感，政务热线的服务更高更精准、更普惠、更有获得感。第三个原因是最底线保障，我国现代政府进入高质量发展阶段，发展的基础就是底线保障，不能有人落后，所以政务热线给弱势群体提供了发声渠道和表达诉求的渠道，在很多城市大量的热线诉求表达者是弱势群体、困难群体，所以这个是非常重要的。第四个原因是能够驱动条块联动，政务热线是总客服，可以撬动条块合作和协同，对建立整体资质的政府具有重要的意义。国办连续发文关于热线归并、与110的协同，例如，海口、贵州已经实现了110和政务热线的协同，这是不错的案例样板。目前全国政务热线跟110的联动缺乏有效很好的地方样板，绝大部分政务热线和110是两套体系。
政务热线作为总客服、总枢纽、总参谋，给党委政府决策辅助、精准施策，提供总参谋，以上三个定位是非常重要的。政务热线自身的数字化转型，目前核心在总客服这个意义上，过去投入比较多，但总参谋和总枢纽就是政务热线赋能政府功能，总客服是热线标准化功能。如何能够赋能党委政府，能够为整体性的数字政府建设发挥更大的作用，这个是非常重要，而且迫在眉睫。
2020年开始，每年都发布中国数字政府发展指数，对整个数字政府建设的状况进行测评。2022年《中国数字政府发展指数》测评结果将在今年5月份发布。从组织机构、治理能力、治理效果、制度体系的4个维度，对应国务院五大体系的文件，通过12个二级指标和100多个三级指标来测评。2021年省级结果及2021年城市级的评估结果，其中省级结果，北京、上海、浙江是居于第一梯队，属于引领型；广东、山东、四川、江西等等，属于优质型。
二、政务热线数智化转型
回到政务热线自身，在技术赋能的背景下，的确同时在推进数智化转型和智能化转型，包括网络端口和数据平台以及对数据本身的挖掘利用，还有机器辅助和人机交互的场景应用，所以利用数字技术和智能技术对政务热线进行升级，结合机器智能和社会智能对政务热线数据进行数据治理，形成对社会系统和政府治理的深刻理解和智能解决方案。
我国政务热线发展历史程度中，信息化阶段是开放一对一的端口，倾听民生、汇聚民情、汇映民意。当下处于数字化阶段，热线实现更广泛途径的融合，例如，北京市有17个通道，包括用数认知、循数决策、依数施策。在智能化阶段，包括智能应答、智能回访、算法赋能，挖掘数据来支撑党委政府的决策。
政务热线对数字政府建设的意义。第一是资源整合，进一步提升数字政府的协同联动能力；第二个是优化政民互动，进一步强化数字政府政务服务能力；第三是创新治理模式，进一步提升数字政府风险防控能力，所以有很多地方政务热线就是放在城市治理板块；第四个是重塑服务流程，提升数字政府考核督办和激励能力。
新一代AI技术将继续驱动政务热线数智化转型进一步深化，能够给政务热线诉求类咨询切实做了提升。在不同时段，可以看到政务热线带来的变化。
三、“接诉即办”：热线数智化转型经验
2017年，北京自下而上发现了一个条块联动，解决城市治理堵点难点的方法，就是梯级管理。属地是有考核责任，但没有行政执法权，过去属地碰到疑难杂症是解决不了的。另外就是有行政执法权，但无法挖掘问题。由此所谓“看得见的，管不着；管得着的，看不见。”为了解决此类问题，同年北京市平谷区某镇开展了“街乡吹哨，部门报到”的实验，效果很好。
2018年，进行全面试点铺开。属地要被考核，所以他来吹哨，吹哨之后，部门来报到就是建一个联合党支部，用党建引领的方法去协同、联动。
2019年，北京市就开始用老百姓来吹哨，老百姓吹哨之后，然后街乡镇召集委办局来解决相关的问题。
2020、2021、2022年三年疫情，北京疫情期间三年有三次大的波折，但是都是比较平稳的度过了，体现北京的社会治理能力还是可以的。客观来说，二十大之后的机构改革，中央部署体系的机构改革经验里面充分体现党建引领、社会治理、基层治理，就是赋权基层，用党的力量和党的机制来实现条块协同。但是把资源给属地，因为属地是最接近老百姓的，最熟悉城市的运行，最熟悉这些社会风险。2021年北京启动了地方立法。北京政务热线是起步比较早，属于第二个城市确定地方立法，济南是第一个。
2022年，北京启动了地方治理未诉先办的改革。
北京“接诉即办”改革：历程、举措与成效。北京经过了1.0、2.0、3.0的版本，现在要进入4.0未诉先办的历程。北京“接诉即办”改革的最大亮点就是人民城市人民建，等于问政于民，问需于民，把社情民意反映上去，然后高位推动市民诉求解决。最大特色就是便利市民、造福市民。最大的堵点就是信息不畅，工序错误，就是条块的关系，包括回应的效率和质量的问题。最大的难点是市民诉求如何转化为公共政策措施。不能一事情一般办，要有政策，要有新的制度和体系。2020年，北京提出了通过分析市民诉求数据识别那些高频共性诉求，在立法上解决问题，在政策上解决问题，在体制机制上解决问题，这个是解决了最大的难点。最大的痛点就是政府能否循数决策，依数治理的能力和机制。在政策制定以后，各个委办局能用数据做政策评估、考核的形成，这个还在过程当中。
接诉即办：链接市民与城市。通过改革，实现了市民与城市的链接，一方面可以用市民诉求表达的高频、细颗粒度实现数据穿透。例如，上海一网统全程，一屏观天下，用数据可以看北京市、也可以看某个小区，这个叫数据颗粒、数据穿透。现在很多城市在热线发挥作用就是实现穿透式的评估考核，市级政府考核街乡镇，包括广东省粤省心想利用省想考核县，体现了穿透式治理的理念。因为数据可以做到穿透，解决信息难题，包括时空穿越，这个为未诉先办提供依据，可以对时空的数据做预测和研判，还有颗粒释放，实现察宏知微。
接诉即办：市民诉求驱动。北京通过改革，一方面在政府内部，实现围绕市民诉求，重塑回应流程，用过去专业分工为基础的“串联式业务流程”，到现在以市民诉求为中心的并联式业务流程。第二是政民互动关系，感知汇聚民意，事前主动回应，由被动转为主动。第三是考核激励机制，量化回应过程，老百姓的回电要全量回访，数据量非常大，通过考核产生更精准的机制激励。
北京市形成了一系列决策辅助报告体系，从日报、周报、月报、专报、特报、年报，分别发挥不同的功能。
总结，政务热线数智化转型经历四个阶段，最开始就是事务层，接听、派单、处理，第二阶段到评估层，就是反馈排序奖惩，第三是决策层，数据分析政策，最后一个是智慧层，推动城市整体的变革，建立以市民感受和市民服务、以及营商服务的城市。
四、政务热线数智化转型问题与路径
政务热线数智化转型存在的问题以及未来可能存在的路径，更多的是探讨。去年，研究中心在全国发了很多的问卷和做了很多的访谈，包括在接诉、办理、评估、治理方面还是存在很多问题。
国际上政务热线数智化转型的特殊举措，包括渠道拓宽、智能机器人推广、数据分析、预测研判以及数据开放。我国很多地方的政务热线不愿意给老百姓和社会第三方开放，所以我们和北京市每次的数据传输都是要签署保密协议的。在国际社会，政务热线数据是社会理解城市和社会参与城市治理的数据，可以让社会主体帮政府做事，开发很多智能的应用。
政务热线数智化形成了很多常见的模块，包括智能问答机器人、智能话务助手、辅助派单系统、智能回访系统、智能质检系统、智能督查督办系统，热线知识库、标准化考核体系、数据驾驶舱、数据分析，帮助政府做好常态化治理及应急性处理。
总结发现，在不同层级政务热线数智化转需求差别很大，省级通常只匹配少量话务员受理需求，地市是数智化转型最为全面，普遍是接听、办理、审核、回访等业务环节的智能化。区县是侧重赋能基层治理，打通最后一公里政务热线系统直接连接到社区和网格员。不同类型的城市政务热线数智化发展不一样，不同的场景也有差别。
实际上数智化转型受到以下因素制约，包括技术的应用，政府部门、行业标准、客服团队、技术替代等方面。
最后，孟天广教授团队提出几点对策建议，第一是国家层面加强政务热线数智化发展顶层设计和统筹规划，破解政务热线发展不充分不均衡难题。第二是开发政务热线全过程数智化知识库和解决方案，发挥技术赋能，技术赋权作用。第三是探索政务热线数智化评估标准和技术标准，发挥示范引领、激励引导作用。第四是提升政务热线数智化运行管理和智能决策水平，发挥热线牵引、精准决策作用。第五是培育“政务热线人”数字素养和业务能力水平，激发人力资源创新潜力，要重视我们热线人能力的提升。