（一）“四首”“四高”：数据流驱动议程设置的经验标志

为区分数据流在治理过程中的双重角色以及四大源流各自在公共政策议程设置过程中的独特与协同作用，本文选择把“四首”“四高”议题得到关注及治理，作为接诉即办改革实践领域议程设置与政策窗口开启的经验性标志。

对于“四首”而言，首发问题因其新颖性，过去未被既有治理框架所涵盖，尔后得到关注和治理，这表明议程得到重新设置，机会之窗已经开启。首创问题则代表了治理实践中的创新举措和模式，其出现本身就说明政策议程的拓展与深化。首要问题因其重要性排在第一，其治理过程体现了政策与议题优先级的重新排序。首位问题则因其数量或重要性位居第一，其治理标志着政策资源的重新分配。基于数据的“四首”问题的出现和治理，表明政策议程经历了重新设置，机会之窗得以开启。

“四高”通过数据流的实时监测和分析，能够精准识别问题的严重性、危害性与紧迫性。例如，高频出现的诉求表明某一问题对公众的影响较大，高集中性可能暗示问题在特定区域或人群中的集中爆发，高危性涉及问题可能带来的风险，而高企性则表示问题的持续存在和积累。这些问题因其突发性和潜在的广泛影响，往往成为政策窗口开启的关键标志。

数据流的操作化使得“四首”与“四高”成为可能，为政策制定者提供了客观、量化的决策依据。政策企业家可以利用这些数据作为杠杆，依据数据揭示的问题严重性和优先级，推动政策议程的开启和调整。例如，在“远洋捕捞”跨省执法、职业闭店人治理、首发经济等治理领域，数据流驱动的“四首”与“四高”分析及治理发挥了关键作用，成为判别政策议程开启的标志。

综上所述，“四首”“四高”为经验分析提供了独特的视角和依据，是评价议程设置与机会窗口开启的重要指标。接下来，本文通过对北京市民诉求报告体系、“三会”机制与“每月一题”的焦点分析，进一步探讨与展示数据流如何在实际治理场景中影响政策议程设置与政策窗口开启。

（二）市民诉求报告体系：数据流触发政策窗口条件性开启

⒈报告体系的类型、特征与全景描绘

北京市接诉即办改革构建了多层次、多类型的报告体系（参见图3），涵盖基础数据报告、专题分析报告与决策支持报告等多类。它们从全景角度展示了数据流如何直接驱动政策窗口开启以及间接的催化过程。现实中，这些报告涵盖了实时性、变动性、指向性、深度性等不同维度，为北京市政府精准掌握群众诉求与治理效果提供了全面支持。在具体操作中，基础数据报告由北京市市民服务热线服务中心（研究室）牵头组织，依托12345热线每日接收到的十万级诉求工单，在第三方数据处理与智库机构协助下，对诉求大数据进行清洗分类后生成结构化数据库，形成日报、周报等以时间为主要基准的报告，日报、周报等报告主要涵盖问题类型、区域分布、紧急程度等指标。

专题分析报告以及年报、特报等纵深性和（或）大跨度的报告，则由清华大学数据治理研究中心等学术团队主导，通过全域、全量、全时数据的收集与分析，结合季节周期、重大政策或突发事件（如极端天气、公共卫生事件），运用时空分析、颗粒缩放技术、比较分析与专项分析等方法，对海量数据进行深入挖掘与解读。研究成果以报告（内参）、专题论文等形式提交至北京市政务服务与数据管理局，成为市委市政府在指挥调度、督查、考核与决策中不可或缺的数据支撑与行动方案来源。

例如，针对卫健委管辖的疫苗接种诉求激增问题，报告团队通过语义网络分析识别基层服务短板，提出接种点优化方案；针对规自委涉及的城市更新类诉求，利用时空穿梭技术分析历史数据，揭示规划冲突的深层矛盾。决策支持报告则以《月度接诉即办工作情况报告》为核心，整合多部门数据（如城管委的工程进度、卫健委的公共卫生指标），通过可视化看板呈现“诉求压力指数”与“治理效能排名”，直接服务于市委市政府的月度工作点评会。报告体系的突出特征在于数据驱动、动态迭代与多部门主体协同：数据机构保障数据时效性，学术团队强化理论穿透力，政府部门（如政务局、卫健委、规自委）校准业务真实性，形成“数据-知识-政策”的转化闭环。

⒉数据流触发政策窗口的作用过程

报告制度通过技术赋能与机制设计创新，将数据流转化为政策议程设置的“触发器”。其一，实时感知与阈值响应机制突破了传统政策窗口的偶发性。例如，系统实时监测某区域重复投诉率，当阈值超过设定的警戒值时，将自动触发预警，并直接推送至责任部门（如规自委针对违建问题启动专项治理），实现政策窗口的“条件性开启”。其二，数据穿透与责任显性化重构决策逻辑。通过“诉求图谱”“效能表盘”等创新政策工具，各层级的决策层可直观识别公共服务与治理盲区，或条块部门间职能缝隙和冲突热点，迫使责任主体主动介入与治理。其三，诉求数据的自反性迭代机制增强政策适应性。以月度报告为例。月度报告常常对比历史数据以验证政策效果，例如某区A街道积水点改造方案实施后，系统追踪投诉量变化并反馈至市政部门，驱动工程方案动态优化。

政策流通常指以立法提案、讲话、证词、文件和谈话的形式提出政策建议。据不完全统计，仅清华大学数据治理研究中心即累计提交专题报告逾100篇，其中获得市委市政府主要领导肯定性批示的达20篇。而根据多源流理论模型的观点，此类批示可作为政策窗口开启的关键标识。另截至2024年8月，在数据流驱动下，北京市已在市、区、街道（乡镇）三级层面累计出台配套制度1500余项，这更进一步地说明了政策窗口开启后政策形成成果。另有典型例证表明，数据流对政策议程的驱动效应十分广泛，已延伸至新兴治理场域。以“职业闭店人”恶意经营治理为例，报告制度通过关联市场监管、公安与司法数据，自动匹配失信惩戒与资金托管方案，推动跨部门协同立法。这种“数据流直驱决策调度”的机制，不仅消解了传统科层的信息滞后性，更通过量化指标将模糊的政治压力转化为精准的行动指令，印证了数据流作为独立源流的理论和实践价值。

（三）“三会”机制：四源流动态耦合的涡轮增压效应发挥

1 “三会”机制的运行架构与数据驱动过程深描

北京市接诉即办改革构建的“准备会-研判会-点评会”机制（参见图4），通过数据流的技术与资源赋能实现了传统多源流模型的动态耦合升级。该机制以12345诉求工单大数据为介质，融合多源异构数据，将市民诉求转化为治理任务，形成“问题显影-方案生成-政治响应”的闭环系统，印证了四源流模型中数据流对政策议程设置的涡轮增压效应。

在准备会阶段，北京市市民服务热线研究室组织数据分析团队以北京12345热线每天十万量级的民生和企业诉求数据为基础，首先进行数据清洗与分类，形成结构化数据库表。该过程通过数据流的穿透性特征，突破了传统科层制的信息过滤和衰减效应，快速实现城市治理问题的全景描绘与精准定位。随后，清华大学数据治理研究中心等机构运用历史趋势分析、季节性波动等模型，聚焦识别具有“四高四首”等特征的治理议题（高频发生、高度集聚、规模突出、风险显著；首次发生、首次提出、首级重要、首需创新）——这沿袭了多源流模型高度关注政策问题实质的理论传统，从而建立政策问题的优先级排序框架。最后，各方分工协作，撰写形成《月度接诉即办工作情况报告》初版。

准备会彰显了数据流驱动下的双重创新。在操作维度，通过技术企业的数据建模、政府部门的业务逻辑校验构成的交叉验证机制，确保《月度接诉即办工作情况报告》兼具数据真实性与治理可行性。在理论维度，该实践则反映了当数据驱动的“问题显影”技术与行政系统的“经验识别”机制形成双重校验时，政策问题的识别过程既验证了“问题流触发政策窗口”的理论预设，又通过技术治理工具拓展了传统理论框架的解释边界。这种数据赋能的问题识别体系，很大程度上重构了政策议程设置中问题表征与价值判断的互动关系。

在政策研判阶段，每月中旬的研判会商会议构建了四源流协同创新的高频现实实践场景。政府职能部门、技术机构、高校团队与专项负责人通过结构化议程实现四源流深度耦合：技术机构运用时空热力图谱、语义分析等技术，从海量热线数据中精准抓取夜间施工投诉量环比变化、区域投诉密度等治理效能指标，形成数据驱动的问题依据；高校团队结合公共管理、法学等多学科理论，揭示如预付消费纠纷背后“信用监管盲区”等制度性症结，构建问题分析的理论坐标系；政府部门则基于行政资源配置现状，提出如“地下管网三维建模+施工许可智能审批”等可操作性方案。这一递进式研判过程形成“数据显影-理论解构-政策转化”的完整链条，最终通过四维评估体系（问题真实度、解决可行性、政策匹配度、民生紧迫性）锁定优先治理事项。

研判会商会议突出展现了传统多源流理论中相对独立的问题流、政策流与政治流，在技术治理情境下被数据流驱动重构为动态耦合系统。当数据源流通过算法模型识别出冬季供暖投诉激增趋势时，问题流可同步解析供热管网老化与能耗标准间的矛盾关系，而政治源流则据此启动“冬病夏治”等专项改造计划。这种四源流同频共振的政策议程设置模式，使问题界定与方案供给得到提速，有效改变了传统模式的时滞问题，实现了约翰·金登多源流模型在数字治理时代的适应性调试与升级，验证了数据流对政策流、政治流的吸纳与催化作用。

最后是月度工作点评会议。月度工作点评会议作为北京接诉即办政策议程设置的“涡轮增压器”，通过数据驱动的政治势能传导机制，实现了多源流理论的实际动态耦合升级。北京市自2023年初即建立了月度工作点评会制度，由市委书记主持，市长等市领导参加。会议通常采取“主会场+视频分会场”形式覆盖市、区、街道乡镇三级，形成“书记逐一点评、部门交流发言、问题清单通报、任务部署落实”的工作机制。前述《月度接诉即办工作情况报告》经层层审议通过后，最终经由市委书记在全市月度工作点评会上宣读和发布，通过数据对比展示治理成效（如某区域投诉量下降率），并对执行不力单位启动问责，同时基于报告中拟制的对策建议，对城市治理重大或者重要工作进行指挥调度，以提升治理的敏捷性和精准性。另外，调度执行结果通过下月数据回流验证，形成“部署-落实-反馈-优化”的动态闭环。根据北京月度工作点评会相关新闻报道，2023年与2024年，至少召开了21次月度工作点评会。对新闻报道与所提交的《月度接诉即办工作情况报告》内容进行文本分析后发现，市委主要领导对报告的内容和（或）要点，直接回应或调度超过32次——这是政策窗口开启的显著标识。北京市各部门各行业根据市委市政府调度和要求，出台了一系列政策方案。

本文为基金项目：国家社会科学基金青年项目“数字智能时代算法决策的创新机制与风险防范研究”（项目号：23CZZ043）；北京市哲学社会科学项目“政务大模型驱动接诉即办数字化建设研究”（项目号：20245040021）。本文在《电子政务》网络上首发。如有侵权，联系下架。