《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确要求，“强化市民热线等公共服务平台功能，推动‘民有所呼、我有所应’”。北京市深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，在近期谋划其“十五五”蓝图时，提出“构建民情指数”的具体要求。这些顶层设计与地方规划清晰地表明，市民热线工作站在新的历史起点上，正经历一场深刻的转型：从快速响应每一个群众诉求的“接诉即办”，向着洞察先机、主动服务的“未诉先办”转变；从高效处理单个案件的实践微操，转向精准前瞻把握社情民意的治理变革。

新的“民情指数”不会是单一、笼统的数字、指标，而是分层分众、涵盖多维、并能直接指导行动的指标体系。它的核心使命是实现政务热线数据价值的“升维”，推动热线从被动接收问题的“传声筒”，进化成为能够主动感知城市治理“体温”变化的“温度计”和精准定位病灶的“诊断仪”，让沉默的数据开口说话，为科学决策提供支撑。2020年3月，习近平总书记在武汉考察时指出：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”由此，民情指数由此超越了工具属性，它通过感知城市的“脉搏”与“体温”，让数据成为解读城市生命体征的语言，为践行“全周期管理”指明了现实路径。

也就是在上述意义上，可以认为基于12345热线大数据构建民情指数的过程，本质上是一次从静态的“指数”向动态的“数指”的范式转变。所谓“数指”，即“数据所指”，它强调的不再是简单的量化评分，而是让数据成为指引治理方向、诊断城市病灶、驱动精准施治的“诊断仪”“瞄准镜”与“指挥棒”。

构建科学有效的民情指数，首先需要深刻的认知转变。回顾国内外衡量城市、社会发展的各类指数，其数据来源大多属于“物感数据”。它们主要依据政府的统计报表、经济核算等供给侧、客观性指标。这类数据对于宏观把握固然重要，但其局限性也日益凸显：数据的更新往往以年或季度为单位，存在明显的“感知滞后”；其成果常以区域平均数呈现，容易掩盖内部不同群体、不同社区之间的具体差异，导致宏观统计的“高水平”与部分民众微观体感的“不满意”之间产生明显的“温差”。

相比之下，12345热线产生的海量工单数据，是一种宝贵的“人感数据”。它源自市民在日常生活中遇到问题时的主动、自发诉求，是民意最原始、最真实的表达。因此，构建民情指数的过程，本质上是一次从测量范式到治理范式的创新。它的目标，不仅仅是制造一个用于事后评价、横向排名的“度量衡”，而是要创造一个内生于治理流程的“驾驶舱”和“驱动引擎”。这意味着，民情指数不再是一个外在于治理行动的观察工具，而是转化为治理行动本身的关键一环。它通过对“人感数据”的深度加工，为从市领导到基层工作者的各级治理主体，提供了一个可量化、可追踪、可预警的决策支持系统，最终推动民生工作从“为评价而测量”转向“为治理而测量”，为实现从“接诉即办”到“未诉先办”的转变奠立数据基石。这一过程，正是从静态描述的“指数”向动态指引治理行动的“数指”的转变，以期实现循数决策、依数治理。

基于上述认识，理想的民情指数，其核心定位绝非一个单一、笼统的抽象数字。如果只用一个总分来代表整个城市的民情，就如同只用一个人的体温来诊断其所有器官的健康状况，显然是失之偏颇的。因此，我们倡导构建一个分层分众、多用户导向的治理“温度计”体系。其根本目的，是让城市治理这个复杂有机体中的每一个“神经元”——上至市级决策者，下至基层工作人员，横跨各个职能部门——都能实时感知到与自身职责和管辖范围最相关的“温度”变化，从而实现精准响应与协同耦合治理。

在纵向上，这一体系需要实现分层设计，对应不同的行政层级与管理职责。对于市级领导而言，需要的是“战略温度计”。它聚焦于跨区域的共性难题、民生诉求的宏观趋势演变以及全市资源的统筹布局，如同一张民情“气象云图”，帮助决策者把握大势，在更高维度进行前瞻性规划和战略性资源倾斜。对于区级政府而言，则需要“战役温度计”。它侧重于监测本区在不同民生领域的进展、与其他城区的对比情况，服务于区域性的绩效管理和重点战役的攻坚，让区长们能清楚地知道自己的“阵地”在全局中的位置与优劣势。而对于街乡镇等基层单元，最关键的是配备“战术温度计”。它必须能精准下钻，直接定位到具体社区，甚至网格层面的民生热点、治理难点和民众痛点，为基层工作者提供清晰的“行动清单”，真正赋能“主动治理、未诉先办”，将矛盾化解在萌芽状态。

在横向上，体系还需进行分众设计，以满足不同专业部门的管理需求。这意味着要为教育、住建、交通、卫健等职能部门定制各自的“专业温度计”。例如，教育指数可以聚焦“学区划片”“校外培训”等领域的诉求动态，让教育局局长能像查看专业仪表盘一样，清晰掌握本领域的社会反响与治理效能，实现精准施政。更进一步，还可以开发一系列“专项功能温度计”，服务于特定的治理场景。比如，为政策研究部门设计“政策效果指数”，通过追踪一项新政策出台前后相关诉求的数量与内容变化，来科学评估其社会反响与实际效果；为应急管理部门设计“城市韧性指数”，专门监测在暴雨、疫情等突发事件下，民意诉求的峰值变化与类型分布，为应急资源调配和响应策略优化提供数据支撑。通过这套纵横交织的指标体系，民情指数才能从一个抽象概念，落地为赋能每一个治理主体的实用工具。

民情“数指”的生命力在于应用，其价值体现在将数据的“指向”转化为治理的“行动”。一个设计精良的民情指数体系，其最终价值必须体现在实际场景应用之中，它必须能从指挥中心的“大屏幕”真正走向治理实践的“第一线”，赋能于每一个治理主体，实现从“感知温度”到“精准施治”的闭环。

对于市领导而言，民情指数应扮演“雷达屏”的角色。它不应是冗长的数据报表，而应是高度凝练的“民生工作雷达图”或“区域对比热力图”。通过这张屏，市领导能一目了然地看清全市民生的整体“气温”与“气候带”，快速识别出哪些是跨区域的共性“高温”议题（如全市性的“老老人、小小孩”服务需求），哪些区域在特定领域存在“低温”预警。这为从市级层面进行前瞻性布局、跨部门协调和战略性资源倾斜提供了最直观的依据，让宏观决策能够“看得全、瞄得准”。

对于区长们，民情指数则是一台精准的“绩效仪”。它通过周期性的数据更新，清晰地展示本区在各民生领域的指数得分与排名变化，既实现与其他区的横向对比，也完成与自身过去的纵向比较。这种可视化比较不仅能激发“比学赶超”的良性竞争氛围，更能帮助区长们冷静地发现本区域的“治理洼地”与优势长板。例如，当发现“居住环境”指数持续偏低时，即可定向投入资源，开展专项治理，从而实现从粗放管理到精准攻坚的转变。

对于各职能部门的局长，分领域的“专业温度计”就是一份份及时的“诊断书”。教育局局长关注“教育指数”，可以洞察到“双减”政策后的新诉求；住建局局长审视“住房指数”，能发现“老旧小区改造”进程中出现的具体问题。这份“诊断书”的核心功能在于揭示政府供给与民众真实需求之间可能存在的“错位”。当一个领域的供给统计数据很亮眼，但对应的民情指数却持续低迷时，便警示管理者需要深入反思政策设计或服务推送方式是否存在偏差，从而为政策的动态优化和服务的精准投放提供了最直接的反馈依据。

对于街道和社区的基层工作者，民情指数必须化身为可执行的“行动令”。系统需要能将高频、微观的指数数据直接下钻到街乡镇甚至网格层面，自动生成指向明确的“民情预警单”。例如，当系统监测到某几个社区关于“电动自行车充电安全”的诉求指数短期内急剧升高时，一份预警单便可直接推送给相关街道主任，促使他立即组织安全检查和居民疏导，将隐患消灭于萌芽。这极大地推动了基层工作模式从“被动响应”（等投诉上门）向“主动治理”（根据预警上门）的转变。

最后，民情指数还应成为面向公众的“明白卡”。在确保数据安全和隐私保护的前提下，以通俗易懂的形式（如社区民生地图、季度民生报告）向社会适度公开指数结果，既能保障市民的知情权，增强政府工作的透明度与公信力，也能引导公众更理性地认识社区现状，凝聚共识，甚至激发其参与社区共建的积极性，共同缔造美好生活。

任何一项前沿性的治理创新，在从蓝图走向现实的过程中，都不可避免地会面临诸多挑战。坦诚地识别这些挑战，是民情指数体系能够行稳致远的前提。

数据隐私与安全是必须坚守的底线。在汇聚和挖掘海量市民诉求时，如何通过严格的技术与管理手段进行数据脱敏和访问权限控制，防止个人信息泄露，是发展建设的首要原则。

必须警惕基层可能出现的“唯指数论”扭曲行为。要防止为了追求指数好看，而采取数据修饰，甚至压制正常诉求等异化行为，这要求在指数应用时，必须强调其诊断和辅助功能，而非作为传统的单一考核“指挥棒”。

妥善处理与现有分类体系的融合问题。民情指数如何与已有的改革实践、政府绩效评估等传统体系有效衔接、互为补充，而不是形成“两张皮”，需要制度设计上的智慧和耐心。

1.孟天广、严宇.《人感城市：智慧城市治理的中国模式》.《江苏社会科学》2023年第3期。

2.赵金旭、王宁、孟天广.《链接市民与城市：超大城市治理中的热线问政与政府回应——基于北京市12345政务热线大数据分析》.《电子政务》2021年第2期。

3.孟天广、黄种滨、张小劲.《政务热线驱动的超大城市社会治理创新——以北京市“接诉即办”改革为例》.《公共管理学报》2021年第2期。

4.孟天广、张渝西.《数据治理推动城市治理创新：理论依据、实践路径与作用机制》.《治理研究》2025年第4期。